关于用改革的办法、过硬的措施,切实解决农村土地抛荒问题的建议

二十世纪八十年代开始推行的以农村土地承包责任制为根本特征的农村改革，极大地调动了农民的生产积极性，迅速解决了农民的温饱问题，农民惜土如金，无任何一块田土抛荒。随着国家全面改革的推进，一些农民开始离土离乡，于是开始出现土地抛荒的现象，而且这种现象随着城乡改革的不断深入而愈演愈烈。这种现象引起了党中央、国务院以及省市各级党委、政府的高度重视。2008年，郴州市人民政府颁发《关于解决耕地抛荒问题的若干意见》即郴政发【2008】5号文件，文件对解决耕地抛荒问题从政策把握上、处理措施上、责任落实上都给予了操作性很强的界定。然而，文件出台7年了，全市农村耕地抛荒的问题并没有很好解决，有的县市区还很严重。

分析其原因，耕地严重抛荒，并非田土多得无法耕种，也并非劳动力外出打工无人耕种，而是农村土地管理工作的缺失，法律政策执行的缺失。从土地管理工作来说，农村土地属村组集体所有，村组行政组织和集体经济组织对村组所有的土地负有法律制度规定的管理责任。但是随着承包土地“长久不变”政策的实行，绝大多数村组集体放弃了对农户承包土地的管理，以致农户把承包的土地看成是私有土地，出现了在承包耕地上随意建房和任意抛荒但无人问津的现象。从法律政策执行来看：一是法不责众。国家的土地管理法明确规定：“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地”，“承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地”。但新的土地法实施多年了，许多农民置若罔闻，村组干部有想法没办法。二是政令不通。市政府的有关文件精神虽然层层参照发文和开会贯彻，但“雷声大，雨点小”，遏制耕地抛荒的成效甚微。三是导向错误。国家扶持农民种田的优惠政策如粮食直补、良种补贴和农资综合补贴直接打卡到土地承包户，不管耕地是否抛荒，同样享受这些补贴。这种操作，导致了政策的变性，误导了农民，也为乡镇村处理抛荒问题设置了障碍。四是问责不力。市政府有关文件发布7年了，尽管许多地方耕地抛荒面积多得惊人，但没见过处分任何负有责任的干部。

土地是农业的载体，而农业是安天下的产业。耕地抛荒，天理不容，国情不容，法律政策不容。推进农业现代化是当前农业、农村工作的主题。面对我市耕地抛荒这个带普遍性的严重问题，各级领导务必高度重视，站在推进传统农业向现代农业转变的高度，从耕地管理的体制、机制上去分析思考问题，用改革的理念和措施破解这一难题。为此特提出如下建议。

一、大力推行与现代农业相适应的农村土地管理新体制——土地股份合作社，从体制上保障土地不被抛荒。土地股份合作社是农户以“农村土地承包经营权”入股的合作经济组织。土地股份合作社把土地承包经营权变成股权，让农民当上股东。土地合作社凭借对土地的有效管理，推进规模农业、现代农业、高新技术农业的构建，从而实现对传统农业的改造和土地的高效开发利用。许多地方的经验表明，建立土地股份合作社这一新体制，一方面推进了土地流转，避免了土地抛荒，促进了土地规模经营和经济效益的提高；另一方面保障了土地承包权人的合法利益，承包权人不仅可以获得土地的股权分红，而且可以获得劳务收入，总体上大幅度提高了农民的收入水平。嘉禾县普满乡石角塘村率先在土地股份合作社方面取得了成功的经验，他们对全员入股的土地实行“承包权”与“经营权”分离，由合作社公开招标，重新发包给种田专业大户。这样，不仅解决了农户因零碎、分散的承包地不便经营导致抛荒和因承包地少无心经营导致抛荒的问题，而且实现了农业生产的规模化、标准化、机械化和剩余劳动力向非农产业的转移。现在，该村农业资源充分利用、农田水利规范整理、农业生产规模经营、农民收入逐年提高、集体经济巩固壮大、村容村貌极大改观、农民安居乐业，农村社会和谐，展现出一幅社会主义新农村的美好图景。石角塘村创造土地改革新体制的经验值得在全市推广。

二、强力推进农村土地依法有序流转，从机制上避免土地抛荒。土地流转是实现农业规模化、产业化、现代化的必然。我市是湖南省人均耕地较少的市，由于农户承包耕地少而且仅靠经营耕地不足以养家糊口，更不可能发家致富，因而弃耕外出经商务工的农民特别之多。这是我市耕地抛荒严重的根本原因。但辩证思维，农民对土地的依赖程度低，恰恰为我们推进土地流转、建设现代农业提供了条件。我们应当顺势而为，通过发挥乡、村、组各级组织的作用，依法依规而又有序有偿地引导农民把分散经营的土地流转给种田大户、专业种植大户、农业龙头企业，在实现建设规模农业、现代农业的同时，让农民获得比过去更多的土地红利，从而避免耕地抛荒。

三、坚持正确导向，严肃执法施政，从执行法律政策上遏制土地抛荒。一是要以创建土地资源节约集约模范城市为契机，切实加大保护耕地、制止土地抛荒政策法规的宣传教育力度，让相关法律政策家喻户晓、深入人心。二是要切实纠正执行粮食直补、良种补贴和农资综合补贴等政策操作方法简单化的错误，改国家补贴按承包面积打卡到户为核实面积后再打卡到户，把补贴真正补给种田的农户，决不能补给那些宁愿土地抛荒也不愿意土地流转的人。三是要有法必依、执法必严，坚决贯彻落实《中华人民共和国土地管理法》。按照国土法关于“承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地”的规定，扎扎实实地组织开展一次全市性集中整治抛荒耕地的“大清查、大兑现”执法活动，认认真真地查处一批土地抛荒的案子，把土地管理的法治精神树立起来。

四、抓住“关键少数”，强化监督问责，从领导责任落实上保证土地不被抛荒。保护耕地、遏制抛荒，关键在于县市区、乡镇、村组领导干部特别是第一责任人和直接责任人的责任是否落实到位，对他们的督促机制、问责机制、责任追究机制是否落实到位。建议市委、市政府把解决耕地抛荒问题作为推进现代农业的重点工作来抓，建立严格的责任机制、问责机制和追究机制，并严格执行、敢于碰硬，毫无情面地问责一批无所作为的领导干部。只要把领导责任落实到位了，郴州市就将没有抛荒耕地可言！

对郴州市政协四届五次会议第200号提案的答复

李峰委员：

非常感谢您对“三农”工作的关心和支持！

您提出的《关于切实解决农村土地抛荒问题的建议》收悉，市农委高度重视，制定了专门的办理工作方案，为摸清全市农村土地抛荒现状，研究解决推动农村土地流转的办法和意见，开展了专门的调查研究。现答复如下：

一、全市土地抛荒基本情况

近年来，随着农业产业发展，土地流转快速推动，全市农村土地抛荒面积呈下降趋势。目前，全市共流转农村土地513.29万亩,占农业地面积的19.39%,其中耕地流转 103.45万亩，占总耕地的33.62%；林地流转298.37万亩,占林地总面积的16.58%；全市常年土地抛荒面积7.52万亩，约占全年耕地面积的2.44%，抛荒土地主要是地处偏远的一些零星、分散的贫瘠高岸田、水毁田，耕作条件差，地块面积小，或者是被污染无法种植的田块；其中全市季节性抛荒面积38.99万亩，约占全年耕地面积的12.67%，多数是冬季抛荒，这与当地没有冬季种植的习惯、气温低不宜种植、冬季种植效益低、休耕等密切相关。

二、全力解决农村土地抛荒现象

1、扎实推进全市农村土地确权登记颁证工作。按照中央的统一部署，我市正在扎实开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作，自2014年底以来，各地抓部署、抓宣传、抓培训、抓调度、抓保障做了大量工作。当前，去年启动的整县推进试点县永兴县已完成外业调查任务，已进入了图表公示阶段。今年启动了资兴、苏仙、嘉禾三县市为整县推进县。整项工作全市将在2017年内将全部完成。

2、推进全市农村土地流转体制机制加快建立。我市积极鼓励发展多种形式的土地规模经营，在坚持农村家庭承包经营制度和稳定土地承包关系的基础上，遵循平等、协商、依法、自愿、有偿的原则，积极稳妥地推进土地流转工作。只有让土地规范有序地流转起来，使土地逐步向种田能手、专业种植大户、农民合作组织和农业龙头企业等经营业主集中，实现规模经营，发展现代农业。为加快推进全市农村土地流转，解决耕地抛荒的问题，市农委已经拟定了《关于进一步加快农村土地流转的意见》，文件将以市统筹城乡发展领导小组的名义在全市下发。

3、探索让多生产粮食者多得补贴的新机制。按照中央农村工作会议精神“调动和保护好‘两个积极性’，要让农民种粮有利可图、让主产区抓粮有积极性，要探索形成农业补贴同粮食生产挂钩机制，让多生产粮食者多得补贴。”为此，我们按照中央的统一部署，推进了我市种粮补贴的发放方式。把原来 “三项补贴”合三为二，变为“耕地地力保护补贴”和“粮食适度规模经营补贴”。政策目标调整为支持耕地地力保护和粮食适度规模经营。其中一个重要的改革是将原农资综合补贴存量资金的20%，加上农业“三项补贴”的增量资金，统筹用于支持粮食生产适度规模经营。

4、改善农业基础设施、提高农业产业效益。近年来，市国土资源局积极争取省市专项资金，全面推进了我市高标准农田建设，按照利于生产、方便生活的需求，合理布设农业生产所必需的田间灌排设施、田间道路和土地平整工程、农田防护工程，通过项目实施切实提高了农业综合生产能力，能较大程度解决因农业基础设施薄弱而造成的抛荒，并促进农业产业结构调整和土地承包经营权流转，实现规模化、产业化经营。国土资源局在高标准农田建设项目选址立项时，对于项目区内实现了产业结构调整和土地承包经营权流转的给予优先予以立项。通过高标准农田建设的方式，使集中连片的耕地区域内“田成方、路相通、渠相连”，能较大满足现化农业的需求，也有利于满足土地流转和土地股份合作社的需求，最终以实现农业效益提升，从根本上制止抛荒。

5、加大培育农业新型经营主体的工作力度。培育农业新型经营主体，发展产业是促进土地流转、解决土地抛荒的根本途径。市农委将大力培育农民合作社、家庭农场、农业龙头企业等新型农业经营主体，解决谁来发展产业，谁来拓展销售和流转土地的问题。二是大力扶持新型农业经营主体走向市场，以提高其市场生存和竞争力，获得更好的效益。

6、强化监督职责落实领导责任。下段，我们将围绕抓住“关键少数”的指导思想，强化监督职责，从领导责任落实上保证土地不被抛荒。市国土资源局与市农委将积极配合共同做好耕地质量保护工作。一是在“6.25”全国土地日，在全市范围内加大保护耕地、制止土地抛荒政策法规的宣传；二是明查暗访，动态管理，确保监督督查到位。市农委将督促各地出台工作方案，根据生产季节和工作实际，实行定期和不定期、明查与暗访相结合，对全市治理耕地抛荒情况开展全面督查。对督查中发现的抛荒现象，逐丘登记，限期整改销号，对再次督查时没有及时整改到位的，将下达县（区）长签发的政务督查通知单，并组织人员蹲点盯守，督促乡镇、村落实整改措施。

再次感谢您对我们工作的关注和支持。

郴州市农业委员会

2016年9月10日