关于推进我市人民政协协商民主建设的

调  研  报  告

（经2015年9月22日市政协四届第二十二次主席会议审议通过）

党的十八大以来，推进社会主义协商民主建设成为党中央在民主政治建设领域的一项重大战略部署。2015年2月，中共中央出台《关于加强社会主义协商民主建设的意见》（中发〔2015〕3号，以下简称《意见》），标志着协商民主作为与选举民主并立的社会主义民主形式正式确立。为抓好该纲领性文件的贯彻落实，深入推进我市人民政协协商民主建设，根据《政协郴州市委员会2015年工作要点》安排，市政协调研组在雷纯勇副主席、廖美琳秘书长带领下，深入到部分县市区开展了实地调研。现将调研情况报告如下：

一、近年来我市人民政协协商民主建设的主要探索及成效

近年来，市委和各县市区党委高度重视人民政协协商民主建设，全市各级政协组织坚持依章履职，大胆探索创新，不断加强政协协商制度建设，推动政治协商作为重要环节纳入党委政府决策程序，为贯彻实施《意见》奠定了良好基础。

（一）协商氛围日益浓厚。市委和各县市区党委切实加强对政协工作的领导，支持各级政协履行协商职能，积极采纳运用各类协商成果，对政协协商提出的意见建议及时批示并要求相关部门认真落实。支持政协开展各类协商活动，安排党委、政府相关负责人积极参加政协议政性常委会、专题协商会等，通报情况、听取意见、回应关切。市委还将省委转发的《政协湖南省委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定(试行)》贯彻执行情况纳入对县市区党委是否重视政协工作的年度绩效评估重要内容；将提案办理工作纳入市直单位年度综合绩效评估体系；将各民主党派市委、市工商联和无党派人士政治协商的重要协商成果以及市委在市政协的重要协商成果，列入市委常委会议或市政府常务会议进行研究，形成采用意见，为诸如出台《郴州市文史工作中长期规划纲要》、完善最低生活保障退出机制等一批重大决策提供依据。各县市区认真贯彻落实市委精神，结合本地实际扎实推进人民政协协商民主建设；嘉禾县委、县政府去年主动交给县政协27个课题，除“三重一大”事项外，还把一些涉及面广、群众关注度高的社会难题交予政协协商。各级各部门和领导干部把政协协商作为推动工作的重要力量，主动参与政协协商的民主意识不断增强。各级政协组织主动作为，充分发挥协商民主重要渠道和专门协商机构作用，为协商搭建平台、提供组织保障。

（二）制度建设有效推进。始终把政治协商、民主监督、参政议政制度建设作为人民政协协商民主建设的重要抓手，不断提高人民政协协商民主制度化、规范化、程序化水平。市委、市政协根据中省精神，先后制定出台《关于贯彻落实<中共中央关于加强人民政协工作的意见>的实施意见》、《关于贯彻落实<中共湖南省委政治协商规程（试行）>的实施意见》、《重大事项专题协商操作规程（试行）》、《协商委派民主监督小组工作办法（试行）》等22个重要文件、协商议事规则和工作制度，初步形成了人民政协协商民主的“制度链条”。各县市区党委和政协结合本地实际，在参照市级同步出台相关文件和制度基础上，在一些重点领域和关键环节上大胆进行制度探索和实践创新。如安仁、资兴、桂阳等地率先制定了关于本级财政预（决）算及执行情况专题协商试行办法，将以往临时性开展的财政预决算协商以制度形式明确下来。在制度执行和具体操作层面，大力完善协商工作机制，规范工作程序。如在年度协商工作计划制定上，市县两级政协普遍完善了协商选题机制，每年初通过“党委交题、政协选题、党派征题、部门会商议题”等方式拟定协商工作计划；在具体协商过程中，按照“协商前充分调研，协商时充分表达，协商后及时落实反馈”要求，建立健全了一套完整工作程序，确保协商做得了、做得好、能管用。

（三）协商实效逐步显现。全市各级政协组织准确把握人民政协性质定位，注重与党委和政府工作的有效衔接，科学提出协商议题，创新工作方法，推动协商成果采纳、落实和反馈，协商实效逐步提高。市政协创新履职方式，将协商寓于视察、调研、提案督办、反映社情民意等履职形式之中，拓展了协商领域，丰富了协商手段，促进了协商成果的集约高效运用。临武县为防止协商意见“一提了之、领导一批了之”现象，把政协协商意见建议落实情况纳入全县重点工作督查内容，每次协商活动结束后，由县委督查室、县政府督查室与县政协办公室共同督查问效。资兴市政协对协商成果落实进行闭环管理，将协商民主意见建议函送市委、市政府相关领导参阅、批示，同时结合民主监督工作的开展，对协商成果落实情况实施监督，协商全流程完成后将书面回复等文件资料签字归档。宜章县政协积极推进评议协商，先后对环保、城管、食品监管、林业、畜牧、物价等6个政府职能部门开展民主评议；评议过程中通过问卷调查、实地访查等方式了解部门工作情况，同时召开民主评议大会，听取部门工作述职，对部门工作进行综合测评，协商指出问题、提出意见建议，形成工作情况通报报县委县政府及有关部门，推动了行风作风转变，提升了协商实效。

二、当前我市人民政协协商民主建设存在的主要问题

总体来看，由于社会主义协商民主的顶层设计目前仍处于“粗线条”阶段，我市人民政协协商民主建设仍在前进中探索，在探索中发展，基层自发的尝试多，上升为制度经验的少，不少现实问题亟待破题。

（一）思想认识存在偏差。一是对中央精神领会不透。党中央关于社会主义协商民主建设的一系列纲领性文献出台后，社会各界对此的认识普遍不足。比如在政协外部，有的认为这一系列文献主要针对政协制定，甚至认为协商民主建设主要靠政协来推动。一些基层政协干部向调研组反映，他们在与相关部门进行具体工作衔接的时候，对方对本部门在政协协商中所应承担的责任和义务困惑不解，需要反复进行沟通解释。而在政协内部，有的认为政协组织在协商民主建设中只是负责搞好政协协商，其余6种协商无权、无需参与，还有的认为协商民主与政协三大职能的关系含混不清。二是对政协协商的地位作用缺乏应有认识。一些党政干部还未将政协的政治协商上升到推进社会主义民主政治建设、促进科学决策、提高执政能力的高度来认识，往往是把政协协商看成是征询意见、接受监督、减少矛盾的机会和手段，个别甚至心存插手争权、增加麻烦、降低效率、有碍发展的误解，一些诸如生态环境保护和污染企业搬迁、钨初加工产品集散地转移、有色金属产业布局等涉及民本民生和区域发展的重大问题，未充分有效地进行政协协商，相关意见建议甚至示警未引起有关方面的足够重视，给地区发展带来一定损失。

（二）制度体系不够完备。一是现有的政协章程和相关的文件规定得不够具体。特别是在协商内容、程序、反馈、成果运用机制等方面缺乏有效的制度规范,为随意性留下了空间，造成有些重要问题和重要决策不能及时在政协这个平台进行协商，导致以情况通气代替民主协商、以事后通报代替事前事中协商的情况时有发生，制约了政协组织协商民主作用的发挥。如相关文件规定党政重大事项需经政协协商，但对不来协商怎么办既没有制度约束，更没有纪律约束。二是现有的制度大多是针对政协内部的。对党委、政府及其部门缺乏明确的、具体的、刚性的规定，导致一些部门要求协商的自觉性不高，参与协商的主动性不足，落实协商成果的责任心不强，影响了协商民主有序参与的政治热情。调研发现，对政协协商、调研、视察、提案、社情民意等各类协商议政成果，“商而不议、议而不决、决而不行”、“领导批示，打字员落实”现象仍然普遍存在，反过来又影响各级政协委员、政协参加单位的参政议政热情，形成恶性循环。各县市区普遍反映，一些诸如人事等敏感性、关键性问题的协商仍依赖“开明书记”、“魅力主席”才得以开展，常态长效化和可持续性往往难以保证。三是委员之间的议事协商，委员与群众之间的社会协商等方面的制度建设还未破题，难以适应协商民主广泛多层制度化发展的现实需求。

（三）组织保障亟待加强。政协组织与其作为协商民主重要渠道和专门协商机构的职能要求还不相匹配，突出表现在：一是委员管理仍然松散。各级政协均未建立专门的委员联络机构，委员退出机制和履职刚性约束机制缺失，委员闭会期间的履职主动性普遍不高，委员履职服务管理“失之于宽、失之于软”问题比较突出。据统计，委员闭会期间提案提交率不到全会期间的1%；市政协办公室邀请委员参加日常履职活动，如果采用随机抽选方式，请假或初次拒绝率平均超过50%—60%甚至更高。二是与党委、政府、人大工作的衔接不紧密。比如，在知情明政上，信息沟通的随意性较大，定期通报相关部门情况制度没有完全建立，一些党政人大重要会议活动、重大决策部署、重点工作监督等缺失“政协身影”。市政府常务会议以往有邀请政协领导列席的成例，但近年来主要以临时性邀请居多。在协商议题的提出上，政协主动拿题的多，社会各方面交题、议题、征题、选题的比较少。三是界别和专委会作用有待进一步发挥。界别设置不适应新时期社会发展，界别组织化程度不高。各级政协专委会普遍缺编缺人，名称五花八门，甚至部分经济社会发展领域未覆盖，依托界别和专委会开展对口协商比较少，专委会在政协工作中的基础性作用和对委员、界别的“组织依托”作用未有效发挥。

三、推进我市人民政协协商民主建设的建议

贯彻实施《意见》是项系统工程，进一步完善政协协商是其中的重要、关键环节，各级政协组织和各级各部门必须在党委的统筹领导下，统一思想、把握定位、厘清权责、密切协作，切实把《意见》落实到本地本部门履行职能职责的方方面面。

（一）切实出台《意见》贯彻实施的具体操作办法。对照《意见》精神，根据制度设计的“金字塔”原则，建议由市委出台《关于加强人民政协协商民主建设的实施办法》，并突出以下四个方面：一是进一步细化协商内容。对一些概念笼统的协商内容进行明确，如重大投资项目的表述可细化为市县级两级分别为多少金额以上的投资项目必须协商，使协商内容更具操作性。二是进一步规范协商程序。政协组织、党政部门、参与协商的社会公众在协商过程中具体要做什么、怎么做都要作出具体规定，解决协商活动由政协整体包办、党政部门和社会公众被动应付的问题。三是进一步完善保障机制。除了组织保障、经费保障外，还要建立对制度执行的督办考评机制，对协商情况进行监督检查、督促查办、评估评价，明确规定不按要求开展协商的、按“三在前，三在先”的制度规定需经政协协商而未协商并实施的、不落实协商成果的约束规定。每年由市委牵头、市政协及相关部门参与，开展一次政协协商落实情况督查，督查结果纳入全市综合绩效评估并向社会公布。进一步修改完善党委政府相关议事规则，切实将政协协商纳入决策程序。四是加强政协协商与党委和政府工作的有效衔接。健全完善协商议题提出机制，协商议题的提出主体应遵循多样性原则，而不仅仅是由政协一家单独提出。进一步健全知情明政制度，如政府常务会应明确邀请政协有关领导同志列席。完善市委、市政府及有关部门定期向市政协通报情况制度。

（二）深化协商能力建设。一是健全委员联络机构。根据《意见》的明确要求及形势发展需要，尽快在市、县两级政协设立专门的委员联络机构，市政协委员联络机构明确为副处级以上级别，县级政协委员联络机构应明确为副科级以上级别；在县级政协统一设立研究室，明确为正科级单位，并相应增加人员编制和领导职数。此外，统一规范市、县两级政协下设机构名称。二是完善界别设置。对一些交叉重叠的界别进行科学整合，同时，为我市一些新出现的社会阶层（如农民工、社会组织代表人士、老年人等）设立新的界别。以政协专委会为组织依托，探索建立界别履职考核机制，着力提升界别组织化程度，提升对口协商的密度、效能和规范化水平，使政协协商具备更畅通的社情民意渠道和更真实广泛的民智基础。三是优化委员产生与退出机制。探索在委员产生过程中引入界别内部竞选制度，并增加模拟履职考核环节，真正把那些民意基础好、履职能力强、积极性高的优秀代表人士吸纳到政协组织中来。规范委员履职服务管理，建立委员履职档案，委员出席会议和参加活动情况书面通知本人并在一定范围内通报。建立委员每届任期内就履职情况向本级政协报告和向本届别委员活动组述职制度。畅通委员出口，建立履职不合格委员清退机制。四是加强人民政协智库建设。整合各级政协组织、政协委员、高等院校、科研院所等各方面智力资源，统一或分类建立政协智库；加强文史研究会、人民政协理论研究会等智库类协会建设，为开展政协协商提供智力支撑。五是加强政协机关干部队伍建设。加大各级政协机关干部交流力度，注重选派财经、法律、医卫、国土资源、规划、教育、文史等方面的专业性、专家型干部充实政协机关干部队伍，确保政协干部队伍与作为专门协商机构的政协组织所承担的职责任务有效匹配。六是加强技术创新和硬件投入。加大资金投入，引进计算机和互联网人才和智力，或采取政府购买服务方式，积极推进网络协商、远程协商的软硬件建设。

（三）注重协商资源的整合利用。一是积极参与各类协商。积极参与人大协商，以我市争取在全省首批行使地方立法权为契机，积极参与立法协商，探索建立政协委员、政协专委会代表参与人大立法论证咨询机制。深入参与政府协商，为政府公布的协商目录事项提供协商平台。以界别为纽带参与人民团体协商和社会组织协商，建立政协界别参与人民团体协商和社会组织协商的有效机制，健全政协界别直接联系群众工作机制，有效反映界别群众意愿和利益诉求，发挥政协界别联系人民群众的独特作用。二是促进党委监督、司法监督与政协监督资源的集约、统筹、综合运用。对党委、司法部门、政协组织分别在履行纪检监督、司法监督、民主监督职能中交叉或相近的内容进行统筹，积极推进政协组织参与全市监督评议市直单位重要岗位四年行动计划，探索建立从政协委员中选任人民陪审员、人民监督员制度。三是扩大政协协商的公众参与。科学设计一套有利于人民群众参与政协协商和在政协协商过程中充分发表意见、表达诉求的程序办法，扩大公民有序政治参与。在协商准备阶段，向社会公开征求意见，广泛收集社情民意，通过自愿报名和党政部门、社会组织推荐相结合的方法畅通公众参与协商的渠道；在协商过程中，积极搭建平台和载体，鼓励和支持公众代表畅所欲言、表达观点；在成果转化阶段，安排部分公众代表参与成果转化反馈会、见面会，让其更好地参与协商和监督。

（四）开展推进人民政协协商民主建设试点。协商民主在我国政治生活中还是一个比较新的事物，没有现成经验可以借鉴。因此，发展协商民主，既要顶层设计，也要基层探索，在具体的制度设计上呈“金字塔”形状，即：中央层面侧重从基本原则、渠道程序等方面勾勒制度框架，越往基层，制度设计越细、越具体、越注重制度的操作性和执行力。建议积极争取上级支持，充分发扬改革创新精神，综合考虑前期工作基础、制度建设严密度、党政班子支持配合情况等各方面因素，开展推进人民政协协商民主建设试点，并列入我市全面深化改革地方特色项目，制定五年行动计划，从市委、市政府、市政协及有关部门抽调人员组建指导组，明确一名市委常委领导牵头协调，统筹推进试点工作，大力支持和鼓励基层探索，及时总结成熟经验，并逐步向全市推广。

政协郴州市委员会

2015年9月22日