浅论政协民主监督与中共党内监督的深度结合

政协北湖区委员会党组书记、主席  黄晨峰

政协民主监督与中共党内监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分，二者在社会主义民主政治建设中各具优势，发挥着不同作用。在当前政协民主监督理论制度机制尚不完善的现状下，把政协民主监督与中共党内监督结合起来，是增强监督合力的重要途径。本文试图建构政协民主监督与中共党内监督深度结合模型，拟探寻二者的深度结合点，探讨促进二者交融互补的可行路径，以期从理论与实践角度提供增强民主监督实效的一种思路。

一、政协民主监督与中共党内监督深度结合的必要性与可行性

（一）政协民主监督与中共党内监督的历史使命与价值取向殊途同归。二者都属于人民监督。政协民主监督主要是根据程序正义监督国家宪法、法律和法规实施情况；党和国家大政方针、重大改革举措、重要决策部署执行情况；国民经济和社会发展规划、年度计划落实情况；国家机关及其工作人员遵纪守法，加强作风建设，密切联系群众，开展反腐倡廉等情况。政协民主监督的主体是政协委员，政协委员的本质属性是人民，政协民主监督是属于人民监督的一部分。而中共党内监督体现的是党通过自身力量发现和解决党内矛盾、纠正自身失误和问题的勇气与决心。同时，体现的是自上而下监督与自下而上监督相结合的原则。它从新的实践出发，既强调加强党的上级组织对下级组织的监督，又规定了党员对党的组织、党员对党的干部、党的下级组织对上级组织的监督。

政协民主监督与中共党内监督具有相同的历史使命与价值取向。政协民主监督尽管以全体会议、常委会议、主席会议专题协商会等会议上提出意见和建议的监督，以及视察、调研等形式的监督，还有提案、建议案、社情民意信息等书面形式的监督，但它与中共党内监督都是以维护党和人民的根本利益为出发点和最终归宿。二者都是把体现党的主张与反映人民心声统一起来。同时，都是为全党工作大局服务，为社会主义服务，为人民服务。故而，关注民生、履职为民是政协民主监督与中共党内监督共同的职责要求；准确而真实地反映社情民意信息、促进社会公平正义是政协民主监督与中共党内监督共同的价值取向与价值追求。这种历史使命与价值取向在本质上的一致性，是我们试图探讨政协民主监督与中共党内监督有机结合的重要前提和坚实基础。

（二）政协民主监督有与中共党内监督深度结合的强烈意愿和要求。在实行全面从严治党的新形势下，中共中央高度重视社会主义监督体系建设，提出“加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，努力形成科学有效的权利运行制约和监督体系，增强监督合力和实效”。但是，在实际工作运行中，政协民主监督与其它监督工作一样，自身存在着阻碍监督工作顺利进行的诸多问题。这就有必要加强政协民主监督与其它监督工作，尤其是中共党内监督深度结合。

政协民主监督的问题无外乎反映在监督者——政协参加单位和政协委员、被监督者——主要指国家机关及其工作人员的工作以及制度建设三个方面。具体而言，反映在政协自身方面，主要是存在着不愿、不敢和不善监督的问题；反映在被监督者——监督对象方面，主要是存在着认识不足、重视不够、落实不力的问题；反映在制度建设方面，主要是存在这缺失或执行不力的问题。

当前，民主党派和党外人士囿于所拥有的资源、所从事的职位、所得到的信息，存在不想、不愿、不敢、不能、不善监督，或个人化、碎片化、随意化的现象。所谓不愿监督，就是主观上不想去做监督工作。所谓不敢监督，就是思想上有顾虑，怕得罪人，影响彼此关系。所谓不善监督，就是不能把握民主监督工作的规律，提出的批评意见和建议未能达到履行民主监督职能的要求。还有就是对如何加强民主监督工作研究不够，工作创新不够。这“三不”问题是政协民主监督不够深、不够实、不够规范的主观原因。可以说，不管是直接进行政党之间的互相监督，还是在政协平台上发挥民主监督主体作用，都需要充分发挥民主党派的组织优势，都需要补上党外干部培养和使用这块短板。

当前，我国的基本政治制度，是中国共产党领导的多党合作和政治协商。但是，一些或少数党政部门的领导同志对这一政治制度认识片面或理解不深，认为政协不像人大是权利约束、硬监督，只是表面上重视一下对政协的意见、建议和批评。尤其是极个别同志对政协的监督有抵触，认为政协是出难题、找麻烦、添乱，故而不能接受批评、不能落实问题的解决、不能接受对领导机关的意见。

当前，我国政协民主监督工作在制度建设上，还存在缺失或执行不力的问题。产生这些问题的原因是多方面的。一方面，制度执行不严肃，缺乏监督和落实措施；另一方面，制度原则性太强、不好操作，缺乏人文关怀和相应配套的措施保证。尽管从中央到地方各级党委多次强调要重视和发挥好政协民主监督作用，可总的看来，机械性、原则性要求多，难有约束性、程序性与有效操作的保证措施。

综上所述，基于政协民主监督自身存在着阻碍监督工作的诸多问题，加强政协民主监督与中共党内监督深度结合是完全有必要的，且显得尤为重要，不可或缺。

（三）政协民主监督与中共党内监督的深度结合能产生更大效应。政协民主监督与中共党内监督各有特点和优势，也分别存在局限性：

人民政协的民主监督不涉及分权、制衡、拆台、竞争，是融协商、监督、参与、合作于一体的“同体性监督”，完全不是西方多党制、两院制下的那种互相掣肘、权力制衡。政协民主监督不是一种刚性监督，而是一种以批评与建议为主要形式的柔性监督、弹性监督。这种监督重在推进工作，而不在于权力制约，但又要对权力进行监督。新时期，政协民主监督推进了社会主义民主政治建设进程，但还存在不少亟待解决的问题，影响了民主监督作用的发挥，导致民主监督的效果不明显。究其原因：一是民主监督意识不强，二是民主监督制度不完善，三是民主监督的形式略显单一，四是民主党派的自身建设还有差距。在具体操作上，政协民主监督存在较大随意性，导致对所提出的建议和问题，批评难、反馈难、监督难。再者，政协民主监督与监督对象是一种由点到点的单向关系，就其监督形式、监督手段、监督效果而言，存在着间接性、单向性、非即时性特征，以致削弱了政协民主监督功效。

从中共党内监督来看，它在推动矛盾解决和在大范围内进行政治思想、法纪道德的教育方面，具有人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督和舆论监督所不可替代的作用。根据《中国共产党党内监督条例（试行）》规定了各级党委、党委委员、纪委、纪委委员、党员和党代表等6类主体的监督职责,初步勾勒了党内监督体系框架。但是，由于中共党内监督的主体层次不同、水平参差不齐，直接影响了监督质量和水平。再者，中共党内监督的重点对象是党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人。在某种程度上讲，这给中共党内监督带来了许多不确定性因素，监督难度随之增加。

实现政协民主监督与中共党内监督的深度结合，是克服其缺陷的一个思路和方向。民主监督与党内监督的深度结合，可以更加具有可信性、严肃性和权威性；民主监督与党内监督的深度结合，也可以更加具有广泛性、深刻性和力度性；民主监督与党内监督的深度结合，还可以更加具有正确性、准确性和真实性。只要政协民主监督与中共党内监督彼此协调配合，就能实现优势互补，相得益彰，成为减少监督阻力的最佳方法。

二、政协民主监督与中共党内监督深度结合的理论建构

（一）发挥比较优势，促进政协民主监督与中共党内监督互助互补。政协民主监督与中共党内监督应形成一个“监督集合体”。两种监督形式，都各有所长、各有所用，共同指向“善用”目标。政协民主监督，与中共党内监督有交叉、有配合，也有自身的特色和优势。对中共党内监督而言，政协民主监督的优势是“人无我有”的“特异性”监督，有时是“人有我优”的“特长性”监督。两种监督形式“尺有所短、寸有所长”， 政协民主监督在有些方面确有比较优势，可以与中共党内监督取长补短，相互弥补彼此的“监督失灵”或“监督失范”。

中国共产党的党内监督，是监督主体依据《党章》和党的纪律在组织内部通过检查、督促、评价、揭露、举报、处理等方式作用于监督客体，以保证监督客体的行为在任何情况下都不违背党的纪律的一种客观有序的活动。通俗一点说，党内监督是指中共各级组织和广大党员依据党章和国家法律，对党员和党员干部，特别是各级领导干部的公务活动进行的监督，主要包括党组织的监督和党员相互间的监督。中共党内监督具有丰富的优势资源，政协实行民主监督时完全可以，也完全有必要借鉴和利用这些优势资源，以壮大民主监督力量和增强民主监督实效。

政协民主监督是弱组织监督，中共党内监督是强组织监督。人民政协立言不立法、议政不行政、监督不强制，不求说了算、只求说得对，不追求话语权以外的权力，不作强制性集体决议，不设置倒逼机制，政协委员非官非民、亦官亦民，较少顾虑和束缚等，体现的都是适度原则，可以实现对平级和上级组织及领导干部的监督。政协民主监督一般是无处置监督，中共党内监督是有处置监督。政协民主监督的手段是建议和批评，既有“脸红脖子粗”的警示功能，又有更强的适用性和灵活性。党组织违纪要被撤销，党员违纪要受到处分，一般不能轻易动用。政协民主监督只需动员民主党派或组织委员参与，在监督成本上具有明显优势；而党内监督需要设置巡视、纪检等人员和专职机构，它的监督重点是专职监督。

（二）发挥组织优势，加强政协民主监督与中共党内监督互联互通。人民政协是一个政治组织，它有着严密而完整的组织架构。人民政协最初由各方代表组成，其中最有特色的是各民主党派的代表。在参加政协的34个界别（地方政协是32个界别，全国政协多了“特邀香港人士”和“特邀澳门人士”两个界别）概念形成以来，各民主党派是政协板块中最为重要的组成部分。新政协最大的政治功能，可以说就是广泛包容和吸纳各民主党派，共商国是，促进发展。人民政协有着强大的组织优势，就民主党派而言，民主党派是有政治组织、有政治纲领和有政治地位的现代政党型团体，当前所代表和所联系的多是社会上的“智识阶层”。民主党派的有利条件和先天性优势，决定了其自身的履职功能可发挥到极致。就政协内设机构而言，设有办公室、法制委、提案委、经科委、文史委等五个委办（有的还设有研究室），分门别类，处理政协各项日常事务。故而，政协民主监督凭着自身得天独厚的组织优势，具有超强的监督机能。

毋容置疑，中国共产党也是极具组织优势的。它有8900万党员，有中央、省（自治区、直辖市）、市（自治州、盟）、县（区、自治旗）、乡（镇）五级党委，有450多万个基层党组织，各级还设有相应配套的纪律检查机关，组织结构极其严密。中共“十九大”在报告的第十三部分“坚定不移全面从严治党，不断提高党的执政能力和领导水平”中提出：深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开，组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。报告还强调：构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力。

这样一来，中共党内监督如虎添翼。在人民政协各参加单位中，中国共产党始终处于执政地位，对权力的监督始终具有“同体监督”的色彩。在中国这样一个举国体制的国家中，中国共产党的历史地位和作用，至关重要。因此，中共党内监督，不管是从组织上、宣传上、程序上、方法上，还是实效上都具有无可替代性。

政协民主监督和中共党内监督在发挥自身组织优势的前提下，深度结合，可产生“1+1＞2”效应。实现二者的深度结合，就得相互借鉴对方的组织方法、监督手段、履职策略、实践路径，以期“你为我用”“我中有你”，互联互通，互通有无，无缝对接，携手并进，共创佳绩。积极构建政协民主监督和中共党内监督的新型合作互动关系，探索拓展政协民主监督和中共党内监督深度结合的新形式、新载体、新方法。同时，探讨拓展两种监督强强联合的广度、深度、强度，使这三个“维度”全面深化、发展与粘合，进而发挥政协民主监督和中共党内监督的特色和优势，显示整个监督体制的巨大力量。

（三）发挥领导优势，提升政协民主监督与中共党内监督能力水平。政协工作是党的工作的重要组成部分，党对人民政协的领导主要是政治领导，包括政治原则、政治方向、重大方针的领导。政协民主监督要与中共党内监督深度结合，就得健全党委对政协民主监督的领导和考核机制，为政协履行民主监督提供保障。

——创造政协民主监督条件。党政机关、司法部门与有关单位要主动支持配合，积极为政协委员走访座谈、查阅资料、了解情况提供方便。各级政府要把政协民主监督工作经费列入财政预算，确保监督工作顺利进行。在政协委员履行义务的同时，要切实尊重和保障政协委员在参加民主监督工作中的知情权、参与权、表达权、监督权，维护政协委员对国家机关及其工作人员的工作提出意见、批评、建议的权利，以及对违纪违法行为检举揭发的权利，发挥政协委员在民主监督中的积极作用。力求做到不扣帽子、不抓辫子、不打棍子。对于阻挠政协委员参加民主监管，甚至进行压制、打击和报复的，应依纪依法追究有关单位和个人的责任。党委宣传部门和新闻媒体要加强对政协开展民主监督工作的宣传，政协委员所在单位要支持委员行使民主监督权利，营造良好氛围，为委员参加民主监督活动提供必要保障。而中共党内监督工作，因是从属于党内直接领导，有着得天独厚的条件，它与政协民主监督深度结合，自然能使二者监督的实效最大化。

——自觉接受政协民主监督。从中央到地方，各级党委要高瞻远瞩，总览全局、协调各方，自觉把政协民主监督作为完善权利运行制约机制的重要环节，作为推动和改进政协民主监督的重要手段，确保政协民主监督工作的正确方向，充分发挥政协民主监督的重要作用，及时研究并解决民主监督工作的重要问题。把自觉接受政协民主监督列入党委督查机构的督查内容，作为考核领导干部荣辱得失的一条重要标准或一个参考依据。为推进政协民主监督制度，提高民主监督的制度化、规范化、程序化水平，就要搞好整体性顶层设计和相应的衔接配套措施，政协民主监督在与中共党内监督深度结合、发挥功能与作用时，有章可依，按章办事。中共党内监督虽不是凌驾于或附属于其他监督形式，但在所有监督形式当中，它处于主导地位，主体性非常明确。政协民主监督与中共党内监督一旦深度结合，强大的监督功能是不言而喻的。

——提高政协民主监督水平。各级政协党组要充分发挥在民主监督工作中的核心领导作用，周密部署民主监督的组织、协调和实施，找准民主监督的结合点和着力点，确保民主监督规范有序开展。充分发挥政协委员的主体作用，切实加强委员的学习培训和服务管理，不断提高政治素质和履职能力，让政治协商、民主监督和参政议政三大职能融为一体，统筹兼顾，共同推进，注重实效。中共党内监督是让全党上下维护党中央集中统一领导，牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，贯彻落实党的理论和路线方针政策，确保全党令行禁止情况，从而维护和保证党的纯洁性、纯粹性和高尚性。政协民主监督与中共党内监督互联互通，互为表里，其功能和目标的指向性是一致的，最终都是为人民服务、为社会主义服务、为中华民族伟大复兴服务。因此，政协民主监督与中共党内监督深度结合，更能提升监督的能力和水平。