全面从严治党视域下人民政协民主监督建设思考

郴州市政协党组书记、主席   李评

摘要：在全面从严治党背景下，加强人民政协民主监督，是继承和弘扬人民政协民主监督优良传统的必然要求，是履行人民政协政治责任的客观需要，是建设社会主义民主政治的应有之义。要准确把握人民政协民主监督的新要求，坚持问题导向，提高人民政协民主监督实效。

关键词：人民政协民主监督，全面从严治党，新要求，监督实效

坚持党内监督和党外监督相结合，是马克思主义政党的一贯要求，是我们党的优良传统和政治优势。党的十八届六中全会通过的《中国共产党党内监督条例》强调“党内监督和外部监督相结合”，明确规定各级党委应当支持和保证“人民政协依章程进行民主监督”。这是党的历史上第一次把人民政协民主监督写进党内法规，成为我们党加强民主监督的一种有效形式和制度安排。今年2月，中共中央办公厅印发了《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》，这是党中央颁发的第一个关于加强和改进人民政协民主监督工作的专门文件，是党中央在新形势下对全面从严治党提出的基本要求，是人民政协民主监督在制度化、规范化、程序化建设上取得的重大成果。习近平总书记在十九大报告中明确指出，“加强人民政协民主监督，重点监督党和国家重大方针政策和重要决策部署的贯彻落实”。这充分体现了以习近平同志为核心的党中央在新形势下全面从严治党的坚强决心和自觉接受人民监督的宽广胸怀，同时也赋予人民政协新的重要使命，提出了新的更高的要求。作为地方政协组织，如何按照中央的根本遵循有效发挥人民政协民主监督在从严治党中的作用，是新形势下推进人民政协协商民主建设的一项新的重要课题。

一、充分认识人民政协民主监督在全面从严治党中作用发挥的重要意义

（一）发挥人民政协在全面从严治党中的民主监督作用，是继承和弘扬人民政协民主监督优良传统的必然要求。人民政协的民主监督起源于中国共产党与各民主党派之间的互相监督，以及各级政协组织接受和反映人民群众意见、对政府工作提出建议和批评的实践。新中国成立，中国共产党成为执政党后，各民主党派通过政协组织在“三反”“五反”以及整风运动中都积极履行了监督职能。十一届三中全会后，随着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的恢复，人民政协的监督作用也得以重新发挥，陆续在反官僚主义、反腐败过程中发挥了重要的监督作用。1982年12月，全国政协五届五次会议首次将民主监督写进政协章程，并规定“人民政协根据中国共产党同各民主党派和无党派人士‘长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共’的方针，对国家大政方针和群众生活的重要问题进行政治协商，并通过建议和批评发挥民主监督作用”。1989年，中共中央制定了《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，明确“人民政协要对国家大政方针、群众生活和统一战线中的重大问题，加强政治协商和民主监督”，1993年，八届全国人大第一次会议通过宪法修正案，将“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”载入宪法。这标志政协民主监督走向了规范化、法制化的轨道。1995年，中共中央转发《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参议议政的规定》，2006年，中共中央印发《关于加强人民政协工作的意见》，2015年，中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，同年6月，中共中央办公厅印发《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》，都强调了进一步加强人民民主监督制度化、规范化、程序化建设。2017年2月，中共中央办公厅印发了《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》，明确了人民政协民主监督的基本原则、主要内容和形式、程序机制等内容，为人民政协民主监督提供了基本遵循。

（二）发挥人民政协在全面从严治党中的民主监督作用，是新形势下履行人民政协政治责任的客观需要。发挥人民政协民主监督作用，既是党的光荣传统，也是政协肩负的政治责任所在。《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》规定，贯彻实施本准则，“要坚持党内监督与党外监督相结合，发挥民主党派，人民团体，人民群众和新闻舆论的监督作用”，《中国共产党党内监督条例》也规定，“党内监督要与党外监督相结合。党的各级领导干部，应当自觉接受并正确对待党和人民群众的监督”。由此可见，全面从严治党，不仅仅是党内的事，同时也是政协民主监督等党外监督的重要内容，是新时期政协民主监督的政治责任。习近平总书记指出，“人民拥护和支持是党的执政最牢固的根基”，“人民群众中蕴藏着治国理政、管党治党的智慧和力量，从严治党必须依靠人民。让人民支持和帮助我们从严治党，要注意畅通两个渠道，一个是建言献策渠道，一个是批评监督渠道”，这为人民政协加强民主监督指明了方向。2015年2月印发的《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》，对新形势下开展政协协商做出具体部署，其中规定：通过协商会议、建议案、视察、提案、反映社情信息等形式提出意见和建议，积极履行民主监督职能，2017年2月，中共中央办公厅印发《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》，对人民政协民主监督的基本原则，主要内容和形式，程序机制等作了具体明确，这些为人民政协在全面从严治党中发挥民主监督作用作了制度性安排。如何在全面从严治党中，在建言献策和批评监督两方面有新作为，是新形势下人民政协必须要履行的重要政治责任。

（三）发挥人民政协在全面从严治党中的民主监督作用，是建设社会主义民主政治的应有之义。中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》明确指出，社会主义协商民主是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现，是深化政治体制改革的重要内容。加强社会主义协商民主建设是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑，是彰显社会主义政治制度优越性的必然要求。全面从严治党，全面加强执政党建设是推进社会主义民主政治建设的根本保证和重要内容。人民政协民主监督是我国社会主义协商民主的实现形式，在全面从严治党中发挥作用，对推进社会主义民主政治建设必然具有十分重要的意义。人民政协民主监督，是在坚持中国共产党的领导、坚持中国特色社会主义基础上，参加人民政协的各党派团体和各族各界人士在政协组织的各种活动中，依据政协章程，以提出意见、批评、建议的方式进行的协商式监督。这种监督，从内容上看，主要是对党和国家重大方针政策和重大决策部署贯彻落实的监督，体现了政治性；从对象上看，主要是对国家机关及其工作人员的监督，体现了重点性；从目的上看，是协助党和政府解决问题，改进工作、增进团结、凝心聚力，体现了合作性。可见，人民政协民主监督的这种非权力性、非强制性的社会民主监督，体现了社会主义民主的本质要求，有利于社会主义民主的实现，更加有效地防止腐败现象滋生蔓延；有利于参加人民政协的各民主党派有序的政治参与，发挥各民主党派的整体职能；有利于坚持和改善中国共产党的领导，完善决策体系，减小决策失误，实现执政党决策更加民主化、科学化。

二、准确把握人民政协民主监督在全面从严治党中作用发挥的新要求

全面推进从严治党，营造风清气正的政治生态，为人民政协依政协章程进行民主监督赋予了新的使命和要求。

（一）准确把握人民政协民主监督的性质、地位和作用，以高度的政治责任感，积极履行民主监督职能。人民政协民主监督不是权力性质的监督，对监督对象没有强制性的直接惩戒权，而是权利性质的监督，其合法性源于公民的政治权利和民主权利，受宪法、法律和中国共产党的章程保障，其作用发挥靠的不是强制性而是靠真知灼见，以理服人，社会影响力。与一般群众监督、社会监督不同，人民政协民主监督是一种高层次、有组织、有着广泛群众代表性的政治监督，具有彰显人民性、坚持政治性、体现民主性等特点，这就决定了人民政协民主监督不是竞争型的监督，也不是制衡性的监督，而是集协商、监督、参与、合作于一体，目标一致、方向一致的合作监督、协商监督。这种监督有利于实现坚持中国共产党的领导和加强中国共产党的监督的统一，有利于提高中国共产党的执政能力建设，有利于国家政治生活健康发展。正是由于人民政协民主监督的独特优势，邓小平同志在讲监督的三个来源是党的监督、群众监督和民主党派与无党派人士的监督时，强调“要扩大他们对共产党的监督，对共产党员的监督”。人民政协要准确把握民主监督在国家政治生活中的重要性，以对国家、对人民和对执政党负责任的态度，积极稳妥地开展民主监督，真心实意地帮助解决问题。

（二）准确把握人民政协民主监督的目的、对象、内容和形式，以建设性思维和理性建言的态度，创新民主监督的方式方法，提高民主监督的质量和水平。在民主监督目的上，是为了更好地协助我们党全面从严治党，始终保持先进性和纯洁性，始终成为中国特色社会主义事业的领导核心。着眼有利于中国共产党自身建设，促进党和国家及其机关工作人员转变作风、改进工作；着眼有利于推进中国共产党科学决策、民主决策，推动党的路线方针政策、重大改革举措和重要决策部署贯彻落实；着眼有利于推动解决人民群众关心的实际问题，夯实党的执政基础和群众基础。在民主监督对象上，主要聚焦执政党和党的领导干部。新形势下营造风清气正的政治生态，把中国特色社会主义事业不断推向前进，关键是执政的中国共产党；加强和规范党内政治生活，净化党内政治生态，重点是党的领导干部这个关键少数。习近平总书记指出，“这部分人抓好了，能够在全党作表率，很多事情就好办了”。因此，人民政协民主监督，必须聚焦执政党和领导干部这“两个关键”。在民主监督内容上，突出党的基本路线和习近平新时代中国特色社会主义思想的全面贯彻执行。党的基本路线是党和国家的生命线、人民的幸福线，习近平新时代中国特色社会主义思想是新时期坚持和发展中国特色社会主义的基本方略和行动指南，也是营造风清气正政治生态的根本保证。人民政协民主监督，必须紧紧围绕党的基本路线和习近平新时代中国特色社会主义思想全面贯彻执行这一主题主线，在毫不动摇抓好经济建设这个中心和发展这个第一要务，协调推进“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，落实“五大发展理念”上；在毫不动摇坚持四项基本原则，坚决维护习近平新时代中国特色社会主义思想体系上，积极提出意见、批评和建议，努力发挥民主监督的作用。对一切违背、歪曲、否定、偏离党的基本路线和习近平新时代中国特色社会主义思想的言行，旗帜鲜明地进行批评、反对和抵制，充分体现人民政协围绕中心、服务大局的重要作用。在民主监督的形式上，一方面重视发挥会议、视察、提案、建议案、专题调研、大会发言、反映社情民意信息、委员举报等在民主监督中的作用，另一方面要发展完善特约监督员监督、民主监督小组监督、民主评议监督、专项民主监督等在实际工作中证明行之有效的专门监督形式，形成监督品牌，产生社会影响，彰显监督特色。

（三）准确把握人民政协民主监督定位的侧重点，坚持问题导向，提高监督的针对性和实效性。人民政协的政治协商、民主监督、参政议政三项职能相互联系，在本质上都是发扬民主、建言献策，为党委政府提供决策参考。但从政协章程和党的有关文件上看，人民政协三项职能各有侧重点。政治协商是对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商。民主监督是对国家宪法、法律和法规的实施、重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作，通过建议和批评进行监督。参政议政是对政治、经济、文化和社会生活中的重要问题以及人民群众普遍关心的问题开展调查研究、反映社情民意、进行协商讨论。可见，首先三者履职的时间节点不同，政治协商侧重于决策之前和决策执行之中，民主监督侧重于决策之后，参政议政则不受时间限制。其次，三者履职的过程不同，政治协商侧重于商量问题、沟通交流、碰撞思想、提出建议，民主监督侧重于发现问题、指出不足、推动整改，参政议政侧重于调查研究、反映社情民意、提供咨询。再次，三者建言的重点不同，政治协商侧重于提出意见建议，民主监督侧重于提出批评性、监督性意见建议，参政议政侧重于反映情况。所以，加强和改进人民政协民主监督，首先应从定位上把民主监督与政治协商、参政议政区分开来，准确把握人民政协民主监督的侧重点，坚持“问题导向式监督”，从查找问题入手，在分析问题、查找原因的基础上提出批评和建议，进而推动问题的解决。只有这样，人民政协民主监督才能有的放矢、切中要点，才有针对性和实效性。

三、切实提高人民政协在全面从严治党中的民主监督实效

在人民政协民主监督实践中，要坚持正确的指导思想，完善制度机制、创新监督方式、提升监督能力、增强监督实效，使人民政协民主监督成为中国共产党落实从严治党的重要支持力量。

（一）坚持正确的指导思想。中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，也是人民政协事业发展进步的重要保证。民主监督作为人民政协的一项内容在全面从严治党中发挥作用，目的是为了帮助中国共产党改进工作作风、提高工作效能、纯洁党员队伍，促进党的路线、方针、政策和重要决策部署贯彻落实。习近平总书记在十九大报告中指出，“在我国政治生活中，党是居于领导地位的，加强党的领导，支持人大、政府、政协和法院、检察院依法依章程履行职能、开展工作、发挥作用，这两个方面是统一的”。因此，人民政协在全面从严治党中发挥民主监督作用，必须把坚持中国共产党的领导、推动党的路线方针政策和重大决策部署贯彻落实作为指导思想，这是确保人民政协民主监督有效开展的基本前提和根本保证。

（二）进一步完善人民政协民主监督的制度机制。加强和改进人民政协民主监督，关键是要加强制度建设，推进民主监督的制度化、规范化、程序化。中共中央办公厅印发的《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》，对人民政协履行民主监督职能作了顶层制度设计，对民主监督工作作了具体、明确、全面的规定，具有很强的针对性、可操作性和指导性。加强和改进人民政协在全面从严治党中民主监督工作，要以贯彻落实《意见》为重要契机，加强制度建设，构建制度体系，使人民政协在全面从严治党中开展民主监督活动有规可依、有章可循。尤其是在以下几方面要完善制度设计：一是在知情、沟通、反馈、落实等环节作出明确的程序规定，畅通人民政协民主监督的渠道。二是建立健全人民政协民主监督的保护机制，从制度上使人民政协的监督权利不受外界干扰与侵害，保证人民政协在坚持真理的情况下勇于监督、敢于监督。三是建立健全党和政府自觉接受人民政协民主监督的机制，从而使人民政协民主监督活动具有可操作性，使民主监督的履职过程落到实处。

（三）密切同党内监督及其它监督形式的横向联系。人民政协民主监督是协商式监督，是一种非权力监督。其特点在于政治层次高、联系面广、智力密集，有利于提高党和政府决策的科学化和民主化水平。人民政协民主监督要密切同中共党内监督、法律监督、舆论监督、群众监督的横向联系，发挥综合效应，才能使监督更具有生命力。如人民政协民主监督与人大法律监督相结合，可以弥补人民政协民主监督的短板，使“软监督”产生硬效力。人民政协民主监督与群众监督相结合，可以扩大监督的影响力。人民政协民主监督与党内监督相结合，可以更为直接发挥人民政协民主监督在从严治党，加强党的建设中的作用。

（四）提高人民政协的监督能力和水平。监督者自身素质高，监督效果才会好。一是增强政协委员的监督意识，克服不敢监督、不想监督、监督无用的思想，形成履行民主监督职能的行动自觉。二是提高政协委员专业化水平。有意识地吸纳有专业素养的代表人士担任政协委员，同时通过开展培训、情况通报等方式，提高政协委员的专业素养。三是搭建委员履职平台，拓宽民主监督渠道。以组织、课题、会议等为依托，搭建平台，搞好协调，让政协委员履职“有路”、监督“有门”。四是建立完善多方联动机制。根据民主监督议题内容，建立完善同级政协组织内部由各专委会、界别及委员、有关方面专家学者组成横向联动机制和本地区省、市、县三级政协之间组成上下联动机制，优化整合人才和智力资源，增强民主监督合力。五是鼓励支持以界别为单位开展民主监督。针对界别组织化程度、行业性特点，通过界别、召集人组织界别委员开展对口视察、评议等监督活动，发挥政协的界别特色和界别专业优势。