实践和发展基层协商民主的思考和探索

安仁县政协党组书记、主席  李亚林

党的十八大首次提出“健全社会主义协商民主制度”，同时强调“积极开展基层民主协商”。这为基层政协履职提供了依据、指明了方向。基层政协面对新形势、新任务，如何履行政治协商、民主监督、参政议政三大职能，发出“尖锐而不极端”的声音，推进协商民主发展，是摆在基层政协人面前的一道新课题。

一、   协商民主是社会主义民主政治的“独特优势”

（1）协商民主是“三个自信”的集中体现。协商民主作为中国社会主义民主政治的独特形式，与人民代表大会选举民主相辅相成。党的十八大报告首次确认“协商民主”概念，并在此基础上确立“社会主义协商民主制度”概念，进而对“健全社会主义协商民主制度”进行规划和部署，集中体现了中国共产党对社会主义民主政治的实践创新、理论创新和制度创新，集中体现了中国共产党人在中国民主制度选择上的道路自信、理论自信和制度自信。健全社会主义协商民主制度是中国共产党坚持中国特色社会主义政治发展道路、推进政治体制改革的大胆探索和丰硕成果。

（2）协商民主是群众路线在政治领域的重要表现。中国共产党“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去”的群众路线，不仅是对马克思主义认识论的创新和发展，也是对马克思主义民主理论的创新和发展。“一切为了群众，一切依靠群众”强调的是人民群众的主体地位，“从群众中来，到群众中去”强调的是群众的政治参与和政策制定中与群众的互动协商。可见，群众路线本身就包含着社会主义民主政治的意蕴，它与中国式的协商民主存在着高度契合。健全社会主义协商民主体系，构建程序合理、环节完整的协商民主体系，可以把蕴含民主价值取向和特征的群众路线，纳入社会主义民主政治制度建设的范畴，从而使群众路线获得新的政治意义和制度保障。推进协商民主，有利于完善人民有序政治参与、密切党同人民群众的血肉联系、促进决策科学化民主化。

（3）协商民主是人民政协发挥作用和优势的主要渠道。与其他协商民主形式相比，人民政协协商民主具有制度优势。人民政协协商民主是作为我国基本政治制度的实现形式而存在和发展的，是国家层面的政治制度安排。经过60多年的发展，人民政协在中国共产党的正确领导下，已形成以宪法为根本、政协章程和中共中央文件为基础、各项规定和条例为核心要件的制度体系，各地政协也在协商民主制度建设和实践路径上作出许多有益探索。具有组织优势。有专门的组织机构即各级政协组织来实施，它作为协商机构独立存在于我国政治体系之中，有明确的职能定位和完善的组织网络，为人民政协协商民主的有序性和常态化奠定了基础。人民政协由界别组成，在组织构成上具有广泛的代表性、巨大的包容性和鲜明的党派性。各个界别都广泛联系和代表着各自的界别群众，代表本界别的利益。人民政协的一个界别就是一条重要的民主渠道，可以比较及时、准确、系统地收集和反映每个界别最具代表性的意见建议，有利于最大限度地发扬人民民主。具有人才优势。作为人民政协主体的政协委员都是来自社会各方面、各阶层、各行业、各领域的精英人物，文化层次高、专家学者多、学科门类全、思想观念新、业务能力强。政协委员的意见建议代表的是一种社会的声音和智慧，是民主决策不可或缺的政治资源。

二、基层政协推进和发展协商民主存在“践行困境”

（1）认识有待提升。一是认识处于浅层次。随着中国社会主义政治文明建设的不断发展，各级党委政府的协商民主意识大大增强，协商民主范围和程度不断扩大，如邀请政协委员参与听证会、财政预决算、重大项目评估先到政协协商等。但冷静观察，各级党委政府协商民主认识仍然处于低浅层面上，尚未实现根本转变，很少有人将政协的政治协商上升到“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度”这一高度上来认识，往往是把政协政治协商看成是征询意见、接受监督、减少矛盾的机会和手段，象征意义比较大。二是认识具有单方面性。基层政协对于协商民主具有很大的热情和动力，希望根据中央、省级关于加强人民政协工作的文件精神，配套出台相关文件规定，特别是希望出台“三在前、三在先”相关文件规定，但是地方党委、政府对协商民主原则认识不足，相关文件出台“难产”，即使出台了文件，由于基层党委、政府的决策规则未及时修改，导致“三在前、三在先”原则，仅仅成为一句悦耳的口号，致使基层政协在政治协商中陷入“一头热”的尴尬境地。

（2）制度有待完善。一是法律层面不健全。对于协商民主的法律规定，只有宪法序言中规定“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”。其他法律中没有协商民主的叙述。虽然在中央乃至省级层面关于协商民主有不少文件要求和制度规定，但缺乏法律刚性约束，贯彻落实能力大打折扣，导致政协推进协商民主缺乏制度依据和基础。二是操作层面不具体。关于协商民主有不少文件要求和制度规定，笼统的要求和原则性规范多，具体可操作的规定少。《政协章程》、《中共中央关于加强人民政协工作的意见》等，有关协商民主叙述都是精辟概括和高度浓缩的标准提法，没有明确的实施细则，到基层就难以具体遵循和执行。如政协政治协商“三在前三在先”原则仅仅是一句悦耳的口号，虽然省级层面出台了《政协湖南省委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定（试行）》，对民主协商作出了相关规定，但在基层难以执行，对政治协商的“重要”、“重大”问题，由于界定不够，基层政协与党委政府的理解大相径庭。对不同内容、形式的协商，缺乏与之配套的操作程序。三是制约层面不存在。相关文件规定对政协组织的规定和要求多，对党委、政府的规定和要求少。特别是刚性制约措施缺项，只规定了应该做什么，不这么做会承担什么样的后果？缺乏完善的政治协商工作责任追究制。制约机制的确实，让所有的文件执行显得无关紧要。

（3）效果有待加强。一是政治协商虚功偏多。基层政治协商虚功偏多，政协全会上，对“一府两院”工作报告，往往是“举举手”、“表表态”，走过场。闭会期间，由于缺乏协商配套规则，重大事项协商是否协商，取决于当地党委政府态度。即便有协商事项，也是为党和政府决策鼓与呼。二是民主监督力度偏小。政协的民主监督是一种软监督，不具有法律效力，也没有党纪、政纪的约束。不管是民主评议，还是委派民主监督员的监督，受监督者接不接受、听不听取、接不接纳，取决于自觉程度，没有相关的考核机制或约束效力。三是参政议政效果偏弱。提案是委员参政议政重要手段，但提案办理一直重书面答复，轻实际成效，提案“回娘家”，以态度求委员满意，提案成果转化不理想。委员调研、视察形成的报告，也是“文来文去”，相关单位和部门大多数是纸上做文章，成效不佳。

三、基层政协践行和发展协商民主要“有为有位”

（1）增强一种意识，由“要我协商”到“我要协商”。基层政协组织必须牢固树立一种“主动协商意识”，形成“党委重视、政府支持、政协主动、各方配合”局面。要切实维护好群众利益。充分发挥政协联系各界、协调各方的独特优势，努力为民排难解愁、凝聚人心。要综合运用专题调研、专题协商、专题监督、专题视察等形式，聚焦人民群众关心、社会普遍关注的“三农”、社会保障、住房、教育、医疗等“热点”、“难点”民生问题，献富民安民良策，办利民惠民实事。要把目光面向基层、把镜头对准群众，紧贴民心民意，反映群众呼声，不断拓宽信息来源渠道，着力在社情民意信息的采编质量上下功夫，让信息参政服务民生，造福民众，凝聚人心。要围绕党委、政府中心工作，发挥政协联系广泛、人才荟萃、智力密集的优势，动员广大政协委员投身到重点工作中去。积极协调各方关系，努力破解发展难题，力争在一线经济建设的主战场发挥应有作用，对影响发展的突出问题，即实事求是的指出问题，又满腔热血的提出建设性意见，做到寓建言于监督之中，寓监督于支持之中，推动全局工作，服务经济社会发展。湖南安仁县政协围绕党委、政府战略决策和中心工作，不贪大求全，把握重点，汇聚力量，积极主动建言献策，促推发展。安仁县政协2013年1号提案《我为稻田公园提建议》，促成了全国第一个农业公园—稻田公园的建成。

（2）健全两种机制，由“软性协商”到“硬性协商”。 一要健全协商参与机制。要根据《政协章程》、《中共中央关于加强人民政协工作的意见》、《政协湖南省委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定（试行）》等文件精神，结合实际，制定出台协商民主文件规定，为各界别委员搭建好参与协商的平台，让“三在前三在先”原则落到实处，切实维护协商参与各方的实际利益。近年来，湖南安仁县政协争取党委重视，出台各项协商议事文件，健全协商配套规则，让重大事项到政协协商成为必须程序。近年来，先后以县委名义下发了《关于批转〈政协安仁县委员会关于县财政预(决)算协商办法〉的通知》、《关于贯彻落实〈中共湖南省委政治协商规程（试行）的实施意见》等一系列规定，目前，财政预决算、重大事项先到政协协商已经成为常规动作。二要健全跟踪反馈机制。要对提案办理情况、专题视察和调研成果运用、委派民主监督员意见采纳等协商民主形式情况健全协商反馈机制，基层政协组织要主动跟踪问效，协助党委政府督促相关部门抓好落实，确保事事有回音、件件有着落，让协商民主取得实实在在的成效。

（3）完善三种形式，由“务虚协商”到“务实协商”。要不断完善协商民主形式，力求虚功实做，化虚为实，取得最大实效。一要创新提案办理形式。提案作为政协委员履职的重要手段，是协商民主的重要形式，要真正落实实处，才能提高政协地位。要避免贪大求全原则，由主席会议依据提案关注经济、社会及民生等问题提出的意见和建议，是否抓住要害、是否叙理充分、是否具有操作性和可行性，确定重点提案，并对重点提案办理效果交由县政协常委会议进行现场评办，若测评不满意，就交由承办单位“二次办理”直到满意为止，让提案办理真正落到实处。2014年，湖南安仁县政协主席会确定了《“金”字项目要有“真”“气”“神”——关于加快推进安仁县大金山精细化工产业园建设的思考》等5件重点提案将在政协常委会议上进行现场测评。二要完善全会协商形式。一年一度的政协全会是政协组织和政协委员发挥作用的重要平台，特别是委员发言是具有中国特色的协商民主形式。基层政协要重视大会发言，选题议题，组织委办主任会议集中讨论，追求精品，确保发言质量；要在全会日程和分组安排上注重党政领导的全程参与，提高协商民主的效果。湖南安仁县政协八届二次会议上，委员动员建设“委员风采林”倡议，得到了党委政府和广大委员支持，政府给予政策支持，广大委员出资出力，建设了近30亩的“委员风采林”，为党委“生态立县”战略贡献力量。三要健全专题协商形式。以经济社会发展中的全局性、战略性、前瞻性问题作为主要内容，通过召开政协常委会议、专题协商会议、专题视察等形式，开展协商，提出建议，形成视察、协商报告或会议纪要，报送相关领导和单位，并纳入跟踪反馈机制，督办协商结果的落实。近年来，湖南安仁政协组织委员对教育、乡村环境等开展专题视察和专题协商，促进了高中阶段教师绩效工资制度实施、乡村环境整治；对自来水价格调整等课题调研，帮助解决了县政府5年来久而难决的县城自来水定价问题。