推进人民政协协商民主制度化发展的思考

郴州市政协党组副书记、副主席 雷纯勇

党的十八大报告指出，要“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用，围绕团结和民主两大主题，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设，更好协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局”，对人民政协工作提出了新要求，赋予了新使命。人民政协是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式，具有组织上的广泛代表性和政治上的巨大包容性，其协商民主拥有其它协商民主形式所不具备的巨大优势。研究推进人民政协协商民主制度化发展，对于发挥人民政协协商民主重要渠道作用，促进党和政府科学民主决策，健全社会主义协商民主制度具有重要意义。

一、人民政协协商民主制度化发展是大势所趋

在中国特色社会主义政治发展进程中，人民政协协商民主制度化建设具有不可逆转的发展趋势，是当前乃至今后一段时期各地政治生活和政治发展中的一项根本性任务。

（一）人民政协协商民主制度化发展是民主政治制度建设的重要内容

改革开放以来，我国逐渐形成了一种多元化社会政治经济发展格局，利益格局的多样化对实现社会主义协商民主提出了新的挑战。一方面，协商民主在理论上有助于拓展各方利益表达渠道，承认并消除不同利益主体之间的差异与分歧，推动公民个体、社会组织与政府的对话与交流，促进和实现公共利益最大化；另一方面，民主政治现实中的协商民主缺乏制度化的机制和程序，削弱了各协商主体之间平等对话、讨论、辩论和协商的操作性和有效性。

中共中央总书记习近平强调指出：“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现。推进协商民主，有利于完善人民有序政治参与、密切党同人民群众的血肉联系、促进决策科学化民主化。”党的十八届三中全会决定把推进协商民主广泛多层制度化发展作为政治体制改革的重要内容，并联系实际对推进协商民主广泛多层制度化发展进行了部署，强调“在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中。”其中一个重要方面，就是要“发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用，完善人民政协制度体系，规范协商内容、协商程序，拓展协商民主形式，更加活跃有序地组织专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，增加协商密度，提高协商成效。”这体现了我们党在社会主义协商民主问题上的实践创新和理论创新，体现了中国共产党人在中国特色民主政治建设选择上的道路自信、理论自信和制度自信，彰显了新一代中央领导集体顺应党心、民心，坚定不移地推进政治体制改革的决心和信心，为推进新形势的民主政治制度建设特别是人民政协协商民主制度化发展明确了方向和行动纲领。

（二）人民政协协商民主制度化发展是党的执政能力建设的迫切要求

党的十八大报告强调：“新形势下，党面临的执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验是长期的、复杂的、严峻的，精神懈怠危险、能力不足危险、脱离群众危险、消极腐败危险更加尖锐地摆在全党面前。不断提高党的领导水平和执政水平、提高拒腐防变和抵御风险能力，是党巩固执政地位、实现执政使命必须解决好的重大课题。”在经济全球化、政治多极化、文化多元化、科技信息化愈益凸显和社会主义市场经济改革愈益深入的新时代条件下，着力提高党的领导水平和执政能力，切实解决好“能不能执政、如何执政”的问题，坚持科学执政、民主执政、依法执政，是党的建设的重中之重。加强党的执政能力建设，既需要依靠整个政治制度和政治体制的健全与完善，也需要依靠党自身的清醒与自觉。作为中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要组织机构和政治形式，人民政协是加强党的执政能力建设的重要促进力量。

人民政协汇集了一大批高层次人才和各界代表人士，是优秀智力资源、政治资源和社会资源的重要积聚平台。通过人民政协制度化的民主协商活动，就事关经济社会发展全局的重大问题在决策之前广泛听取各民主党派、人民团体和各族各界代表人士的意见和建议，着重做好决策之前的分析论证工作，共同探讨政治、经济、文化、社会、生态文明建设规律，有利于发挥人民政协的界别特点和“人才库”、“智囊团”作用，畅通社情民意反映渠道，及时了解社会各界的利益诉求，进而拓宽党的决策视野，提高党和政府决策的质量与水平；有利于发挥人民政协大团结、大联合的优势，扩大公民有序政治参与，提高决策效率和贯彻执行水平，巩固党的决策基础；有利于避免党的决策失误，形成统一意志，减少阻力、增加助力、形成合力，增强党执政的权威性和凝聚力。可以说，人民政协协商民主的制度化发展，对于加强党的执政能力建设发挥着无可替代的重要作用。

（三）人民政协协商民主制度化发展是提升政协履职水平的根本举措

政治协商是人民政协的首要职能，也是最能体现人民政协性质、地位和作用的基本职能。人民政协履行职能的水平，很大程度上依赖于发扬协商民主的水平。随着改革开放不断深入和经济社会持续发展，人民政协协商民主制度及其工作机制得到逐步建立，在中国特色社会主义民主政治进程中发挥了越来越重要的作用。以湖南省为例，2010年出台《中共湖南省委政治协商规程(试行)》，在民主政治建设关键环节上迈出了实质性步伐。2014年初，省政协又首开省级先河，推动中共湖南省委转发《关于政治协商、民主监督、参政议政的规定（试行）》，以指导新形势下的人民政协工作，对促进政协工作制度化、规范化、程序化具有里程碑式的意义。从其所辖郴州市情况看，该市近年来先后出台《关于贯彻落实<中共湖南省委政治协商规程（试行）>的实施意见》和《重大事项专题协商操作规程》，通过开展系列高质量的协商活动，有效地促进了郴州科学跨越发展，民主协商成为地方政协履行职能、发挥作用日益重要的形式。该市嘉禾县将专题协商作为推进协商民主实践重要平台，2011年来已先后协商“三重一大”事项92件，提出协商意见建议620多条，其中有510多条进入县委、县政府决策程序。

不可否认，当前各地仍明显存在着人民政协协商民主制度化不足的问题。一方面，有些协商民主活动还存在着随意性、零散化现象，缺乏健全、稳定的制度保障。另一方面，一些领域民主协商重形式、轻内容，甚至存在“走过场”现象；尤其是在关系国计民生重大问题决策过程中如何切实发挥协商民主作用，确保科学决策，纠正决策失误，还是一个亟待从制度层面认真研究的重大课题。这些现象与问题表明，健全与完善人民政协协商民主的制度与机制，切实推进人民政协协商民主制度化，既是坚持和发展中国特色社会主义协商民主的关键环节，更是提升政协履职水平的根本举措。在协商民主上升为社会主义民主制度条件下，人民政协应乘势而上，在组织专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商等方面建立健全相关制度和可操作程序，以自身协商民主建设的生动实践为发展社会主义协商民主作出示范，为彰显中国特色社会主义民主政治的制度优势作出更大贡献。

二、推进人民政协协商民主制度化发展的有效路径

制度化是制度的常规化、长效化和稳定化，制度化的关键在于制度的完善与实施。当前无论从理论层面还是从实践层面来看，人民政协协商民主制度都亟待创新，需要我们在推动政协履职实践中大胆探索，研究形成具有普遍推广意义的人民政协协商民主制度体系。

（一）加强人民政协协商民主制度的顶层设计

在总结各地实践经验基础上，借鉴西方民主理论的精华，对人民政协协商民主发展进行顶层的制度化设计与制度性构建，逐步完善基于宪法和法律的协商民主制度，进一步扩大其在现有法制框架中尚未发挥的空间。要在《中共中央关于加强人民政协工作的意见》已对人民政协协商民主作出一系列制度性规定的基础上，推动人民政协协商民主立法，探索将人民政协协商民主纳入我国宪法，并研究制定一部关于协商民主的法律法规，对人民政协协商民主的主体、内容、程序等作出具体法律规定，从而以法律形式加强和巩固我国的多党合作和政治协商制度，保证协商参与者的权利平等、机会平等、资源平等、能力平等和决策协商的合法性。

此外，可由党委制定出台专门的纲领性文件，将人民政协界定为实施协商民主的主要平台，明确人民政协协商民主的适用范围和运作方式，规定凡涉及“五位一体”建设中的重要报告、重大事项、重要人事安排，都要按照先协商后研究、先协商后决定、先协商后实施的程序提交政协协商，未经政协协商不提交党委研究、人大表决和政府实施；明确协商民主的责任主体和协商民主的渠道、形式，如在何种条件下需要启动这些协商、协商的具体操作规程、应达到的预期效果等，如何协商在决策之前，如何协商在决策实施过程之中，等等。当前，要坚持把政治协商纳入各级党委、政府的决策程序作为各级政协的一项基础性工作，建立健全规范化和常态性的政治协商制度，切实克服把政治协商仅仅当作一种形式和“临时动议”、“临时安排”的随意性倾向，把政治协商活动真正变成党和政府重大决策中不可忽缺的重要环节和必经程序，把政治协商成果真正转化为实现科学决策、民主决策和依法决策不可替代的重要依据，切实改变那种把政治协商活动仅仅当成一种“政治表态”和“必要形式”的倾向。

（二）健全人民政协协商民主的协作机制

各级党委要完善党委序列的协商民主议事规则，对需要提交政协协商的议题及方式进行明确，建立重大工作部署、重要人事安排未经政协协商，不得提交党委有关会议讨论和决定的规定，切实在发挥人民政协协商民主重要渠道作用上率先垂范。各级人大要按照党委要求，完善本序列的协商民主议事规定，对需要提交政协协商的议题及范围进行界定，建立人大立法或立法调研，或需要人大决定的重大事项、重要人事安排未经政协协商不研究不决定的规定，以明确的规定配合政协开展协商民主活动。各级政府要根据党委的议事决策规定，完善政府序列的协商民主议事制度，分时段对需要提交政协协商的议题及事项进行梳理，建立严格的政府序列的重要工作、重大建设项目未经政协协商不得提交有关会议讨论、决定和实施的规定，切实将政协的协商环节纳入议事决策必经程序。各民主党派要响应中共的号召，主动完善内部的协商民主议事制度，建立重大事项及重要活动提请政协协商的制度，积极利用政协这一政治协商平台，提高工作质量与水平，发挥参政党作用。人民团体及其他社会组织，要高度重视政协协商民主在广集民智推进工作中的独特作用，也要按照党委的规定，建立协商民主议事制度，对需要提请政协协商的重要事项进行明确，积极争取政协协商民主对本系统工作的献策把脉。各级各部门均要切实制定支持政协开展协商民主活动的政策措施，协调促进人民政协协商民主制度化发展。

（三）搭建人民政协协商民主的议事平台

各级政协要根据职能职责及内部机构设置，以党组会、全委会、常委会、主席会、秘书长会和专委会、界别、委员活动小组，以及专题协商、对口协商、提案办理协商等为协商议事平台，并分别对协商范围及方式进行界定和规范，保证各级各部门提交的议题均能在对应的载体上得到有效协商。要建立与党委、人大、政府、民主党派、人民团体等的定期互动联席机制，以共同研究或党委出题等方式，征集重点协商议题；采取在媒体发布信息，邀请部门及群众代表座谈等方式广泛征集议题，并采取秘书长会把关，主席会或党组会审定等方式确定，保证所选协商议题具有全局性、综合性和前瞻性，紧贴市委市政府工作大局。在实际操作过程中，要特别注重发挥人民政协在党和政府重大事务协商中的独特优势和作用，主动出题目、作预案，主动围绕协商议题开展调查研究，主动组织和安排各种协商活动。针对地方政协特别是基层政协界别设置较少、委员中专家学者和群众代表较少的实际，建立协商智库，选聘政协委员之外的部分专家学者、社会贤达和群众代表担任协商员，积极引导并促进各协商行为主体的参与、表达和对话，为党政科学民主决策提供民意支持和智力支撑。政协民主协商形成的意见，要落实专人记录和整理，要建立领导把关、分级报送协商意见的制度，对涉及重大问题的协商意见，或协商不一致时，既要集中绝大多数参与人员的意见，又要允许少数人员保留意见，并采取票决方式确定需要转送的内容、范围及方式，切实增强协商民主成果供党和政府决策参考的针对性、可行性。

（四）建立人民政协协商成果的转化机制

人民政协政治协商是否有效，关键在于协商成果是否得到运用和落实。只有真正转化协商成果，才能促进党委政府决策的科学化和民主化，体现政协协商的成效与价值。针对当前存在的“协商一回事、落实一回事”、“政协一厢情愿、党委敷衍了事、政府我行我素”的现实问题，必须切实做好政治协商成果转化制度化的工作。各级党委、政府要对政协协商成果给予足够重视，定期研究政协协商的成果，通过党政主要领导批示、形成会议纪要等形式，促进协商成果的及时有效转化。协商意见建议一经采纳，就要抓好落实，并不因人的变化而改变。对一时不能落实的要创造条件落实，因条件限制不能落实的要向政协作出书面解释。要通过建立制度化的协商成果运用反馈机制，促使政协与党委同心同德、同频共振。

同时，各级政协组织要改变“协商热、问效冷”的现象，加强与党委政府及相关部门联系，根据办理进展情况，适时组织督办和跟踪视察以及民主评议活动，促进政协协商意见建议落到实处。党委政府督查部门要将党委常委会议、政府常务会议对政协协商成果的讨论决定，以及党政领导的批办事项纳入督办范围，实行“一月一督查、一季一通报、一年一考核”制度。对不积极作为的承办单位和责任人要问责追责，着力解决“重答复、轻落实”的问题。