推进社会主义协商民主制度是国家治理体系和治理能力现代化建设的战略选择

365体育在线网址主席  陈社招

党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对我国全面深化改革作了安排部署。《决定》凝聚了全党全社会关于全面深化改革的思想共识和行动智慧，其中有两大亮点具有历史意义。一是明确将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，这是中共中央提出的继“工业现代化、农业现代化、国防现代化、科学技术现代化”之后我国发展总体战略目标的“第五个现代化”，并首次在党的历史性文献中明确了“国家治理”理念。二是提出“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现”，决定“把推进协商民主广泛多层制度化发展作为政治体制改革的重要内容”。笔者认为，协商民主从其本质和功能来说，是国家治理体系和治理能力的重要内容和具体体现。协商民主发展程度与国家治理现代化程度密切相关、相互促进。推进社会主义协商民主制度是国家治理体系和治理能力现代化建设的战略选择。

一、国家治理体系和治理能力现代化、社会主义协商民主的涵义

国家治理体系是中国共产党领导下治理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态和党的建设等各方面的体制机制、法律法规，国家治理能力则是运用国家制度治理社会各方面事务的能力。“国家治理”与传统的“国家管理”表述虽只一字之差，但却是理念上质的不同。“管理”更多地强调党政机关单方对群众的管理，人民处于被动地位；“治理”则突出党政机关与人民的互动，更加突出人民的主体地位，强调政府管理和群众自我管理的有机结合，强调在平等基础上自觉协调利益冲突最终达成利益最大化基础上的广泛共识。国家治理体系和治理能力的现代化，就是要进一步加强和完善国家制度建设和制度执行能力建设，从而把中国特色社会主义各方面的制度优势转化为对国家的有效治理。改革开放30多年来，我国从一个“一穷二白”的国家发展成为“世界第二大经济体”，而且政治价值观念、社会发展模式等在国际社会影响力越来越大，这得益于我国已形成一套比较完整而稳定的中国特色社会主义制度体系，实践证明我国的国家治理体系和治理能力总体是好的，有其独特优势。任何时候我们都必须坚持中国特色社会主义制度的道路、理论和制度自信。当然，随着世情国情党情的深刻变化，随着改革开放进入关键期和深水区，我党和我国经济社会发展也面临不少亟待解决的问题，例如：执政党精神懈怠的危险、能力不足的危险、脱离群众的危险、消极腐败的危险更加尖锐地摆在全党和全国人民面前；改革在实践中表现出的浅层次、碎片化和非均衡性特点，诱发了二元结构困境、人口资源环境压力、教育医疗住房安全问题，以及固化的利益藩篱；民主法制不健全，社会诚信缺失、道德失范，一些领导干部“本领恐慌”与新形势新任务不相适应，社会情绪日益饱满且难以缓释。传统的管理方法和手段已经无法适应新形势新任务的要求，亟需改进治国理政方式、提升治国理政能力。在这一背景下，中共中央提出全面深化改革的目标之一就是“推进国家治理体系和治理能力现代化”，足见其智慧和眼光。

社会主义协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现。社会主义协商民主的发展是个漫长的过程，它发端于中国共产党领导的新民主主义革命时期，实施于中华人民共和国创立以及社会主义革命和建设过程中，发展于改革开放的伟大实践中，中共十八大提出“健全社会主义协商民主制度”标志着协商民主作为与选举民主并列的一种新型社会主义民主制度形态最终被确立下来，这是中国共产党对中国特色社会主义政治发展理论划时代的贡献。作为社会主义民主制度的两种基本形式，选举民主和协商民主具有共同的政治价值和政治目标，即以实现和保障人民民主权利为宗旨。但两者具有不同的政治功能和政治优势：选举民主以少数服从多数为原则，强调决策之前各种利益的表达和整合，突出决策的民主效力；而协商民主以尊重多数、照顾少数和求同存异为原则，既强调决策前也注重执行过程中各种利益的博弈与融合，突出决策的民主共识。两者各有其合理性和必要性，也各有其局限性，不能相互取代、相互对立，更无高下之分。只有相互补充、有机结合、共同发挥作用，才能有效推进我国民主政治建设，充分体现中国共产党领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。

二、社会主义协商民主高度契合了国家治理体系和治理能力现代化建设要求

在党的十八届三中全会上，习近平总书记就《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》向全会作说明时，着重强调了社会主义协商民主制度，决定把推进协商民主广泛多层制度化发展作为政治体制改革的重要内容。笔者觉得，中央强调和突出推进协商民主，不仅是因为现阶段我国国情决定选举民主某些方面还难以突破，更是因为协商民主高度契合了推进国家治理体系和治理能力现代化建设这一新要求。

首先，推进协商民主有利于扩大人民有序政治参与，契合了国家治理体系和治理能力现代化的有序化要求。公民政治参与，一要“扩大”，二要“有序”。惟有“扩大”，才能顺应公民日益高涨的政治参与需求，为民主政治发展注入不竭的动力；惟有“有序”，才能保障扩大政治参与的同时维护政治和社会稳定，为民主政治持续发展提供必要条件。正如习近平总书记指出的，“要处理好活力和有序的关系，社会发展需要充满活力，但这种活力又必须是有序的。死水一潭不行，暗流汹涌也不行”。当前，我国改革开放进入关键时期，经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，人民群众的政治参与需求日益高涨。要满足人民群众日益高涨的政治参与需求，又要实现有序政治参与目标，最现实和最合理的途径之一就是推进社会主义协商民主。通过推进协商民主，能把民众的政治参与有序聚合，畅通利益表达渠道，使民众的各种意见和诉求得到有组织有秩序地表达和集中，使民众情绪得到平稳有序地缓释。

其次，推进协商民主有利于密切党同人民群众的血肉联系，契合了国家治理体系和治理能力现代化建设的公平化要求。我国是一个幅员辽阔、人口众多的多民族多党派社会主义国家，社会存在的多样性和差异性比较突出，要实现最广泛的人民民主，既需要体现区域利益的人大组织和制度，也需要体现界别群体利益的政协组织和制度；既要少数服从多数，又要保护和照顾少数，要同时兼顾多数人和少数人的利益，要同时保障多数人和少数人的公平。不能因其少数，就对其忽略不计，不能因其意见与大多数相左，就对其置若罔闻。所以只有将选举民主和协商民主有机结合，使其共同发挥作用，才能实现党和人民群众全方位的血肉联系。

第三，推进协商民主有利于促进科学民主决策，契合了国家治理体系和治理能力现代化建设的科学化要求。协商民主能够及时收集、整合社会各方面的意愿，及时回应民众的合理诉求，并通过体制性程序将全社会的智慧和力量凝聚起来，形成统一的意志，从而增强决策的透明度和公民参与度，实现科学民主决策。协商民主在决策上的作用，一是可以防止决策草率化，多方参与的决策体制可以使决策涉及的问题充分展现出来，有利于党政部门全盘考虑利弊，做出最优选择；二是可以防止决策迟滞化，参加协商的各方基本上都具有相对较为丰富的专业知识和实践经验，能够为党政部门提供政策理论咨询，可以对潜在风险和未来前景进行分析预测；三是可以防止决策执行低效化，协商民主可在决策执行过程中监督决策执行，能为决策最终落实到位增加一层保护网。

三、要实现国家治理体系和治理能力现代化，必须推动协商民主广泛多层制度化发展

在我国现阶段推进国家治理体系和治理能力现代化，根本内容是要结合经济社会现代化需求，遵循国家治理规律，努力推进政党治理体系和治理能力、立法体系和立法能力、政府治理体系和治理能力、社会治理体系和治理能力的现代化，妥善处理政党内部的关系、政党之间的关系、政党和人民的关系、政府和市场的关系、政府和社会的关系、政府和人民的关系、社会组织与人民的关系、人民之间的关系。这一系列关系的正确处理，离不开政治沟通和民主协商。为此，必须构建与之相适应的程序合理、环节完整的协商民主体系，推动协商民主广泛、多层、制度化发展。

一是加强党内协商、党际协商、党群协商，推动政党治理体系和治理能力的现代化。积极发展党内民主，强化党内协商酝酿，以党内民主带动人民民主。积极开拓多种政党协商渠道，充分发挥党际协商的作用，认真听取各民主党派和无党派人士的意见。通过多种手段和渠道深入了解广大人民群众的诉求，使党的重大决策和政策措施更好地代表民意、反映民愿，保障中国最广大人民的根本利益。

二是加强立法协商，与选举民主一道共同推动立法体系和立法能力的现代化。拓展公民有序参与立法协商途径，以立法听证制度为平台推动公民参与协商。健全民意表达与协商机制，健全人大旁听制度、听证制度、接待日制度、代表联系群众制度等，形成人大和社会之间良好的联络互动关系。健全代表人选的协商程序与机制，使选举民主与协商民主产生良好的互动效应。

三是加强行政协商，推动政府治理体系和治理能力的现代化。积极开拓多种行政协商渠道，充分发挥行政协商的作用。完善社会听证制度，不断提高听证参与者的代表性；健全专家咨询制度，政府进行重大决策前要最大限度组织相关专家调研论证，广泛咨询、虚心听取专家意见；完善政府重大决策社会公示制度，决策程序及理由要公开透明；完善“网络问政”、“电视问政”等媒介平台，实现公民、政府和媒体的良性互动。

四是加强社会协商和基层协商，推动社会治理体系和治理能力的现代化。改进社会治理方式，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。建立畅通有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制，使群众问题能反映、矛盾能化解、权益有保障。大力培育各类社会组织，促使其成长为连接政府和企业、群众的桥梁和纽带，加强与政府的协商。健全基层民主制度，进一步推进社会自治，完善和规范民主恳谈会、民主议事会、网络参与、旁听、社区论坛等公民协商、基层协商形态，保障人民享有更多更切实的民主权利。

四、推动国家治理体系和治理能力现代化建设，必须更好地发挥人民政协协商民主重要渠道作用

人民政协与新中国相伴而生，65年来人民政协作为中国人民最广泛的爱国统一战线组织，作为中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，作为社会主义民主的重要形式，在中国革命、建设和改革开放的历史进程中，为国家富强、人民幸福、祖国统一做出了巨大贡献。人民政协是推进社会主义协商民主的重要渠道，具有民主协商主体和载体的双重特征。人民政协的民主协商，是目前各种协商民主方式中最成熟、最常态化的一种方式，今后在协商民主发展进程中将发挥主力军作用。要充分发挥协商民主的主力军作用，人民政协必须努力在以下四个方面取得突破：

一要推进协商民主和人民政协法制化。其一，目前协商民主已经确立为与选举民主并立的两种民主制度形式之一，就必须在宪法层面赋予协商民主和选举民主同等的法律地位。要从宪法层面上规范政治系统内各协商主体之间的关系，确立民主协商在决策和立法过程中的法律性程序，把民主协商贯穿于政策动议、政策制定、政策执行、政策评估的全过程，拓展协商民主制度建设和创新发展的空间。其二，无论是《政协章程》，还是党的纲领性文件，都明确人民政协已从单一的统一战线组织，发展成为中国人民爱国统一战线组织、中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构、社会主义民主的重要形式，但现行宪法一直坚持“中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织”这一概念定义，对后两个定性并未涉及。而且，现行宪法仅在序言中对人民政协做了简要概述，具体条款几乎没有涉及。从完善政治制度体系本身以及推进协商民主的角度来讲，明确人民政协的宪法地位，将其性质、地位、职能、功能等写入宪法，对保障人民政协民主协商的深入持续有效开展非常有必要。其三，人民政协已不再是单纯的统一战线组织，其主体功能已经转变为推进协商民主，具体职能已扩展为政治协商、民主监督、参政议政，政协工作已经涉及社会方方面面。协商是双方的，在人民政协民主协商的主体包括党委、人大、政府及相关部门、社会组织等，《政协章程》仅对参加政协的界别、党派具有约束效应，对其他主体并无强制力。因此，紧靠《政协章程》不足以保障政协工作的有效实施和协商民主的有序推进，应该重新考虑制定人民政协组织法。人民政协立法要解决两个认识问题：一是人民政协立法不是使其权力化。不少人顾虑对政协立法后人民政协会变成权力机关或准权力机关，形成“两院制”。实际上法律化不等于权力化，法律化只是对一个组织性质职权的规范和保障，也是对其不得超越性质职权的最有力约束。中华人民共和国的一切权力属于人民，只有人民民主选举产生的全国人民代表大会和地方各级人民代表大会才是国家权力机关。政协委员都是由协商产生，这一点注定人民政协不可能成为权力机关。二是规定重大事项决策前在政协协商不是分权制衡。西方“两院制”的关键在于分权制衡、相互制约。人民政协是议政协商组织，其协商只具有听取意见建议和批评的意义，对于决策机关而言没有强制力，既不分权也无制衡。

二要加速人民政协的制度化。要落实党的十八届三中全会“坚持协商于决策之前和决策实施之中”的要求，制度化建设是关键。要构建程序合理、环节完整的协商民主制度体系，明确协商内容，规范协商程序，重点推进协商民主的制度化、规范化、程序化，使民主协商更具刚性、更具权威，避免因领导人主观意志和集体走过场而使协商民主落空。要在总结全国各地《政治协商规程》的基础上，尽快出台加强协商民主制度建设的若干规定，以制度创新和制度规范促使人民政协民主协商工作活跃有序开展。

三要加快研究组建智库。党的十八届三中全会指出，要“加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度”。智库决策咨询也是民主协商的一种形式，应积极予以推进。人民政协是智囊团、人才库，具有智力密集、位置超脱的独特优势，长期以来通过各种手段积极为党委政府科学决策建言献策。目前依托人民政协建立的各类理论研究会、文史研究会实质上是智库的雏形。人民政协建设智库具有独特优势。因为对于党和国家机关及有关组织的附属研究机构来说，由于离决策层、执行层太近，在进行重大问题研究时，可能视野不够宽、客观性不足，容易受部门利益等因素影响；对于大专院校、科研机构以及民间智库来说，由于离决策层较远，在进行涉及决策咨询、现实问题的研究时，可能对决策意图和实际情况了解不深不透，容易脱离实际、无的放矢。人民政协刚好界于两者之间，比较适合建立智库。因此，人民政协要主动探索在界别和专委会的基础上逐步建立智库，为党和政府科学决策做出应有贡献。

四要注重发挥人民政协的人民性。一是根据我国社会结构变化的实际情况，合理调整政协的界别设置。按照“大团结大联合，囊括一切代表人物”的方针，最大限度把新兴社会阶层和各方面的代表人士，特别是把基层群众代表吸纳到政协中来。二是主动帮助、规范和引导开展社会协商。2004年修订的《政协章程》规定：“政治协商是对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商”。而党的十八届三中全会则规定：“民主协商以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容”。也就意味着，民主协商不仅要围绕重大决策、重大事项、重大问题开展，还应围绕涉及群众切身利益的实际问题开展，要着力避免人民政协的“精英化”倾向，不断增强其人民色彩、基层色彩，不能停留在少数上层人士间的协商、委员间的协商，还要延伸至群众、延伸至基层，多接地气、贴近生活。涉及群众切身利益的实际问题，一般属于政府与社会组织、政府与人民、社会组织与人民间的协商，这一协商形态尚不成熟。人民政协作为推进协商民主的主力军，可直接组织此类议题的专题协商，也可为社会协商提供载体和平台，也可为社会协商提供咨询服务，从相关界别中选派专家型委员参与协商。三是逐步推动网络协商。在科技日新月异、信息化网络化迅猛发展的今天，大力发展网络民主已是社会主义民主政治建设必须高度重视的内容。互联网的开放性、公开性、互动性、多样性、超时空性等鲜明特点，与社会主义协商民主制度倡导的公共协商精神是完全一致的。人民政协应该积极作为，努力推动网络民主协商。一是推动国家在规范和完善网络相关法律的同时，保障公民利用网络资源参与政治生活、进行民主协商、开展民主监督的权利，建立公共信息及时公开发布机制，建立党委、政府、网民平等协商对话制度。二是建设一流网站平台，着力打造知名的委员网上论坛，组织委员以网络访谈、网络博客等为载体，与网民互动交流，对国家治理和社会事务进行广泛讨论和民主监督。三是推进提案网络协商，将委员提案及办理情况、回复情况在网络上向社会公布，由委员和群众在网上评判，提出建议意见。