人民政协协商民主制度化的里程碑

                                          ——兼论人民政协协商民主制度化建设的五大关系

李君如

中共中央办公厅日前印发的《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》(以下简称《实施意见》)，是《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》颁布后制定的第一个“实施意见”，是人民政协协商民主制度化的里程碑，标志着人民政协协商民主进入了一个崭新的发展阶段。深入学习这一实施意见，把握人民政协协商民主制度化进程中的五大关系，是脚踏实地推进人民政协协商民主顺利发展的重要前提。

一、协商民主与人民政协协商民主的关系

扎实推进人民政协协商民主的制度化发展，要把加强人民政协协商民主建设放到整个协商民主体系建设的大局中去把握，正确认识和处理好协商民主与人民政协协商民主的关系。

十八大以来中国政治的一大亮点，就是中国共产党独创的社会主义协商民主，在以习近平为总书记的党中央有计划、有力度的领导下，正在制度化的轨道上大踏步地推进。而人民政协的协商民主制度化又成为其中的亮点。

十八大召开以来不到三年，在社会主义协商民主的制度建设上，我们已经迈出了四大步。第一步，是十八大在部署政治体制改革任务时，提出了健全社会主义协商民主制度，推进协商民主广泛、多层、制度化发展的任务。第二步，是十八届三中全会按照十八大的要求，提出了构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道的工作目标。第三步，是在分解落实三中全会提出的各项任务时，形成了《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》，确定了我们要建立的协商民主体系是由政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商，加上社会组织协商这些渠道构成的，即“6+1”的中国特色社会主义协商民主体系。第四步，按照中央要求，各类协商要根据自身特点和实际需要，合理确定协商内容和方式，制定实施意见。这次中办印发的《实施意见》，是中央推出的第一个“实施意见”。这个实施意见的问世，表明创造了协商民主经验的人民政协，一如既往地以脚踏实地的实干精神，走在健全社会主义协商民主制度的前列。

因此，学习好这个实施意见，扎实推进人民政协协商民主的制度化发展，要把加强人民政协协商民主建设放到整个协商民主体系建设的大局中去把握，正确认识和处理好协商民主与人民政协协商民主的关系。

协商民主与人民政协协商民主的关系，首先是一般与特殊的关系。关于协商民主的科学内涵，在《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》中概括为：“在中国共产党领导下，人民内部各方面围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中开展广泛协商，努力形成共识的重要民主形式。”这个概括，概括的是协商民主“一般”。而政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商都是协商民主“特殊”。因此，这次《实施意见》指出：“人民政协协商民主是在中国共产党领导下，参加人民政协的各党派团体、各族各界人士履行政治协商、民主监督、参政议政职能，围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中开展广泛协商，凝聚共识的重要民主形式。”两相对照，不难发现，区别主要在协商民主的主体上，在协商民主“一般”中，主体是“人民”；在人民政协协商民主中，主体是特殊群体即“参加人民政协的各党派团体、各族各界人士”。

另一个区别，是在民主实施范围上，在协商民主“一般”中，协商民主是在“人民内部”进行的；在人民政协协商民主中，协商民主是在特殊场合即政协委员“履行政治协商、民主监督、参政议政职能”时进行的。唯物辩证法告诉我们，一般寓于特殊之中。在事物发展过程中，每一个“特殊”都顺利发展了，“一般”就成功了。人民政协协商民主不能离开协商民主“一般”的要求，而人民政协协商民主的发展必定对于整个社会主义协商民主的发展产生深刻的影响。

协商民主与人民政协协商民主的关系，其次是整体与重要组成部分的关系。这就是《实施意见》明确指出的：“社会主义协商民主是中国共产党和中国人民的伟大创造。人民政协协商民主是社会主义协商民主的重要组成部分。”这是因为，人民政协以宪法、政协章程和相关政策为依据，以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为保障，集协商、监督、参与、合作于一体，是各党派团体和各族各界人士发扬民主、参与国是、团结合作的重要平台。在社会主义协商民主七大协商渠道中，人民政协协商民主相对于整个协商民主体系，是一个部分；而人民政协协商民主在这七大渠道中又不是一般的组成部分，而是“重要渠道”，是重要组成部分。因此，加强人民政协协商民主制度化建设，不仅对人民政协工作是一个重大推进，对于整个社会主义协商民主的发展都有重要的意义。

协商民主与人民政协协商民主的关系，再次是协商渠道与专门机构的关系。在我国的协商民主体系中，政党协商、人大协商、政府协商、人民团体协商、基层协商，以及社会组织协商这些协商渠道，在推进协商民主中各有优势，都有其重要性，但是他们都不是专门协商机构。唯有人民政协不仅是协商民主的重要渠道，而且是专门协商机构，承担着经常性的协商任务。因此，人民政协在协商民主方面做得好不好，不仅关系到人民政协的工作，而且关系到对整个社会主义协商民主有效性的影响。

在正确认识和处理协商民主与人民政协协商民主关系的时候，还要注意处理好人民政协协商民主与其他渠道协商民主之间的关系，让各类协商民主相互配合、相互支持、相得益彰。

二、政协协商的内容与形式的关系

人民政协协商民主的协商形式，都是以实践为基础总结提炼出来的，是确保人民政协协商内容实现的重要形式。

任何事物都有一定的内容和与此相联系的形式。构建一种民主制度，更要重视内容与形式的辩证统一。《实施意见》按照中央要求，以多年来人民政协积累的经验为基础，用专门篇幅对人民政协协商民主的内容和形式，做了明确的规定，更好地体现了制度化的要求。

事物的本质和现象是通过事物的内容体现出来的，人民政协协商民主的本质和现象也是通过其内容体现出来的。要了解人民政协协商民主是一种什么样的协商民主，只要看一看它在协商什么就可以知道了。关于人民政协协商的内容，在《实施意见》有明确的规定，这就是：(1)协商国家大政方针和地方的重要举措以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题(“地方的重要举措”比原来的提法更准确)；(2)协商各党派参加人民政协工作的共同性事务；(3)协商政协内部的重要事务；(4)协商有关爱国统一战线的其他重要问题等。不仅如此，这个实施意见在人民政协协商内容的规定上有三个特点：一是明确规定了四项协商内容，二是明确规定要通过建立健全制定政协年度协商计划的工作机制，保证协商议题和协商形式相匹配；三是明确规定了协商内容可以在实践中丰富，包括对政府起草的一些重要法律法规也可以视情在政协听取意见。这些规定，既有确定的而不是含糊的协商内容，又有可以落实并且是开放的协商议题形成机制。这些规定及其特点，恰恰体现了人民政协协商民主的本质和特点。

《实施意见》不仅明确了人民政协协商民主的内容，而且还对其实现形式作了具体的规定。这一点非常重要，因为事物的内容体现的是事物的本质，而事物的本质在没有实现之前，只不过是一种可能性的东西。要使这种可能性变为现实性的东西，就要有与内容相适应的形式。关于人民政协协商的形式，实施意见写了六条，对政协全体会议协商制度、专题议政性常委会议制度、专题协商会、双周协商座谈会、对口协商、界别协商、提案办理协商制度这七种协商形式作了规定，最后还强调要在实践中拓展协商形式，包括探索网络议政、远程协商等。这一规定，一是细化了以往一些文件关于政协全体会议、专题议政性常委会议、专题协商会的规定；二是对对口协商、界别协商、提案办理协商等协商形式作了规范；三是第一次对十八大后创办的双周协商座谈会的议题选择、会议组织、会前调研、成果运用等环节作了明确规定。

在推进人民政协协商民主的过程中，我们不仅要重视协商的内容，而且要格外重视协商的形式。因为，唯物辩证法告诉我们，内容和形式是辩证统一的，内容的实现有赖于与其相适应的形式。人民政协协商民主的这些协商形式，都是以实践为基础总结提炼出来的，是确保人民政协协商内容实现的重要形式。

三、政协协商与党政工作的关系

在加强政协协商与党委和政府工作有效衔接的过程中，不仅要重视议题的提出和知情明政，更要重视协商成果的采纳、落实和反馈。

《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》中，要求在推进人民政协协商民主的过程中，加强政协协商与党委政府工作的有效衔接。《实施意见》为此专门作了规定。

中国的协商民主，除了在基层具有社会自治的功能外，其主要功能是为权力机关决策服务，是民主决策、民主监督的重要形式。所以，我们强调要在决策之前和决策实施之中进行广泛协商。由此决定了在中国的协商民主体系中，七大协商渠道实际上是两类：一类是权力机关主持的协商民主，比如人大协商、政府协商；另一类是非权力机关主持的协商民主，比如政党协商、政协协商、人民团体协商、社会组织协商。基层协商是这两类协商兼而有之。由于我们的协商民主主要是为权力机关决策服务的，非权力机关的协商民主和权力机关的协商民主有一个相互配合的问题。比如人大进行立法协商、政府进行行政协商时，会视情况和需要通过政协协商、人民团体协商、社会组织协商集思广益，以确保科学民主决策。这就从根本上决定了，在推进人民政协协商民主的过程中，要加强同权力机关的有效衔接。

在中国，中国共产党是各项事业的领导核心。在推进社会主义协商民主发展的过程中，各级党委也承担着领导责任，包括加强统筹协调，研究制定协商计划，解决协商民主建设的重大问题，支持人大、政府、政协、党派团体、基层组织和社会组织依照法律法规和各自章程开展协商，有计划有步骤地推进协商活动，等等。因此，在推进人民政协协商民主的过程中，除了要加强同权力机关的有效衔接，还要自觉接受党的领导，和党委工作进行有效对接。

那么，怎么样加强政协协商与党委和政府工作的有效衔接呢？《实施意见》从规范协商议题提出机制、健全知情明政制度、完善协商成果采纳落实反馈机制这三个方面，提出了明确的要求。

协商议题提出机制，是加强政协与党委和政府工作有效衔接的重要机制。协商议题有两种提出机制：一是领导部门会商提出，即建立党委同政府、政协重点协商议题会商机制，议题既可由党委和政府交办，也可由党委召开的秘书长联席会议提出，还可由政协与党委和政府及有关部门沟通协商提出。二是政协内部提出，即建立政协内部选题机制，可以由政协常委会、专委会以及座谈会、发函等形式征集议题，也可以探索由界别、委员联名、委员小组提出。

知情明政制度，也是加强政协与党委和政府工作有效衔接的重要机制。让政协委员知情明政有四种具体形式：一是参加党委、政府及有关部门召开的相关会议；二是情况通报，包括定期通报、会前通报，为政协委员参加协商会议提供便利条件；三是提供协商需要的材料；四是组织委员视察调研。

协商成果采纳、落实、反馈机制，不仅是加强政协协商与党委和政府工作有效衔接的重要机制，而且是检验协商成效的基本形式。这种机制，首先体现在党政领导要重视协商形成的各类报告和建议，同时要及时将党政领导的要求和有关部门的落实情况反馈给政协。今后在实践中还要探索更为便捷和快速的反馈方式。

应该注意到，这三个方面的制度建设，在辩证逻辑的运演过程中是一个“圆圈”：从协商议题的提出，到政协委员知情明政形成协商报告，再到成果被采纳、落实和反馈，实际上是协商议题最后转化为党委政府治国理政决策的过程。如果说议题是协商设定的目的，那么协商成果的落实就是目的的实现。所以，在加强政协协商与党委和政府工作有效衔接的过程中，不仅要重视议题的提出和知情明政，更要重视协商成果的采纳、落实和反馈。

四、协商制度建设和协商能力建设的关系

制度建设是重要的，但是如果人的能力建设跟不上，再好的制度也不能发挥应有的作用。

党的十八届三中全会确定的全面深化改革的总目标，明确指出在完善和发展中国特色社会主义制度的时候，要推进国家治理体系和治理能力现代化。这次中办印发的《实施意见》一个重要的特点，就是既强调要加强人民政协制度建设，又强调要提高政协协商能力，这是十分重要的。我们要正确认识和处理好这两者的关系。

制度化，是十八大对于协商民主建设的根本要求。我们党提出要推进协商民主广泛、多层、制度化发展，“广泛”是制度化的横向展开，“多层”的制度化的纵向构建，根本要求是推进协商民主的制度化。人民政协在协商民主的发展过程中，起步早，经验多，更有利于推进制度化建设。这次在实施意见中，围绕加强人民政协制度建设，首先明确了加强政治协商的制度建设，就是要把政治协商作为重要环节纳入决策程序，明确党委、政府和政协在协商活动中的职责。与此同时，提出了制度建设的四大任务。这就是：(1)适时制定民主监督的专项规定，完善民主监督的组织领导、权益保障、知情反馈、沟通协调机制。(2)建立健全参政议政的各项工作制度，加强和改进经常性工作。(3)研究制定规范委员履职工作的指导性意见。(4)在政协建立健全委员联络机构，完善委员联络制度。这些制度的建立健全，必将对人民政协协商民主产生积极影响。

制度建设是重要的，但是如果人的能力建设跟不上，再好的制度也不能发挥应有的作用。习近平总书记在论述为什么在推进国家治理体系现代化的同时要推进治理能力现代化的时候，曾经深刻地指出：“只有以提高党的执政能力为重点，尽快把我们各级干部、各方面管理者的思想政治素质、科学文化素质、工作本领都提高起来，尽快把党和国家机关、企事业单位、人民团体、社会组织等的工作能力都提高起来，国家治理体系才能更加有效运转。”《实施意见》一个亮点，就是对政协协商能力建设提出了明确的要求，强调要提高政协委员的四种协商能力，一要提高政治把握能力，二要提高调查研究能力，三要提高联系群众能力，四要提高合作共事能力。有了这样的能力，人民政协协商民主制度就能够发挥出最佳的效果。

因此，加强人民政协协商民主建设，必须把制度建设和能力建设的文章做好，双管齐下、同时推进。

五、政协独立负责开展工作与加强党的领导的关系

中国共产党的领导是人民政协事业发展进步的根本保证；人民政协事业要沿着正确方向发展，就必须毫不动摇地坚持中国共产党的领导。

中办印发的《实施意见》最后一部分强调要加强和完善党对人民政协协商民主建设的领导。与此同时，指出党要“支持人民政协依照宪法法律和政协章程独立负责、协调一致地开展工作”。这就要求我们正确认识和处理好政协独立负责开展工作与加强党的领导的关系。

人民政协是统一战线的组织，是多党合作和政治协商的机构，是人民民主的重要实现形式，体现了中国特色社会主义制度的鲜明特点。在我国，人民政协和党委、人大、政府一起被称为“四套班子”。因此，人民政协应该独立负责地开展工作，这是毫无疑义的。同时，我们要认识到，加强党对人民政协协商民主的领导，和人民政协独立负责地开展工作，不仅是不矛盾的，而且是有利于人民政协独立负责地开展工作的。这是因为，中国共产党的领导是人民政协事业发展进步的根本保证；人民政协事业要沿着正确方向发展，就必须毫不动摇地坚持中国共产党的领导。

怎么样加强和完善党对人民政协协商民主建设的领导呢？《实施意见》提出了四个关系全局发展的重大问题：一是党委要高度重视人民政协协商民主建设；二是要建立健全党领导人民政协协商民主建设的工作制度；三要发挥政协党组领导核心作用；四要营造全党全社会重视和支持人民政协协商民主的良好氛围。这四条措施，从提高认识到构建制度，从发挥党组领导核心作用到营造全党全社会良好氛围，都属于党的职责。从这几年的实践来看，哪个地方党委重视政协工作，那个地方的人民政协协商民主就做得好。完全可以说，党的领导是加强人民政协协商民主制度化建设的关键，是确保人民政协独立负责地开展工作的关键。

总之，人民政协协商民主制度化建设新的里程碑已经矗立起来。只要我们正确认识和处理好人民政协协商民主制度化发展中的这五大关系，就能够脚踏实地地开创人民政协协商民主发展的新阶段。

(作者系第十一届全国政协常委、中央党校原副校长、中国人民政协理论研究会副会长)